作为一个农业大国，同时又是一个多大型灾害的国家，中国在农业灾害补偿方面一直差强人意。而我们的邻国日本同样是一个多灾国家，但其农业灾害补偿覆盖面广，有着完整的组织体系，基层农业共济组合、都道府县联合会、国家农林水产省等三个层面各自分工职责明确，特别是在去年的东日本大地震后，实现了对农业和农民的有效救助和补偿。日前，中国工商银行（601398）东京分行行长温信祥博士接受《理论周刊》专访，专门介绍了相关情况，他认为，日本的一些做法对于中国目前的农业灾害补偿，在建立完整的法规政策、加强组织体系建设等方面有着很强的借鉴意义。

　　东日本大地震后的农业灾害补偿新举措

　　记者：去年3月11日发生的东日本大地震举世震惊，作为日本历史上最大级别的地震，它给灾区农业也带来了毁灭性打击。据您了解，面对如此巨灾，日本除了传统的农业保险补偿外，还采取了哪些有效的农业灾害补偿举措？

　　温信祥：对于本次罕见的天灾，日本在第一时间推出了许多农业保险补偿的新举措，以满足巨大的补偿资金需求。

　　一是补助拨款。农林水产省针对大地震后各县受灾农户的灾后重建和持续经营，在预算范围内增设了针对大地震的补助拨款，并于2011年5月2日下发了《支持受灾农户重新经营的拨款纲要》，对该补助拨款进行了规范。该补助拨款主要包括农业经营对策费用、牛肉等以关税作为收入来源的畜牧业经营对策费用以及东日本大地震复兴农业经营对策费用。

　　二是搭桥融资。农林水产省还及时推出了一种搭桥融资，该融资主要针对由于震后环境污染评价、产品出口限制或自主限制出售等原因而造成减产减销的农林渔业从业者，在东京电力公司赔偿金尚未到位的情况下，由地方农协或金融机关代表国家向从业者提供资金融通，而对于受灾后无法归还原来农业借款的从业者，也可申请此融资资金用于周转。该搭桥融资由国家通过农林渔业信用基金进行担保，实质可视为受灾赔偿金的国家担保，还款来源则为实际到位后的赔偿金。申请金额可以达到减产或减销额的一半，但事先必须已经向东京电力公司提出赔偿请求，并提供所申请的赔偿额作为融资金额参考。

　　三是地震灾害特例融资。日本政策金融公库在震后特别推出了地震灾害特例融资，以较为优惠的融资条件解决大地震后北海道地区、东北地区及关东地区农林渔业和食品业从业者持续经营和灾后重建所需要的资金。其融资对象针对3.11东日本大地震及之后受到地震、海啸威胁和影响的受灾农业从业者。其特点有三，第一是无需实质担保物或保证人即可融资，第二是在一定时间内可享受免息，第三是借款期限和免还款宽限期可以较一般规定延长三年，以减轻还款压力。该特例融资不是一种新的融资品种，而是适用于大部分日本政策金融公库所经营的融资资金品种的融资方案，适用的资金包括农业相关的SUPERL资金(农业经营基础强化资金)、经营体培育强化资金、农业改良资金、农业基础整备资金、林业相关的林业基础整备资金、渔业相关的渔船资金等，以及专用于灾后重建的农林渔业SAFETYNET资金、农林渔业设施灾害复原资金等。农业从业者可以将以上资金用于农舍、畜舍、农产品处理加工设备、保管储藏设备、直销设备、农业机具等设施用具的修整重建以及之后持续生产所需的长期营运资金。而其中农林渔业SAFETYNET资金和农林渔业设施灾害复原资金的还款期限和宽限期也分别延长,金额上限均有所上升，并均实现了实际免息放款，同时，天灾资金也已启动，开放个人申请250万日元、法人申请2000万日元的额度，共同为大地震后的重建提供便利。

　　四是农业经营恢复——复兴对策特别担保。农林渔业信用基金在震后迅速调整了2011年的预算计划，对农业经营复兴和农业从业者救助进行了专项拨款，覆盖面非常广。同时农林渔业信用基金也推出了农业经营恢复——复兴对策特别担保业务，东日本大地震中受灾的农业从业者需要迅速顺利地融资以满足农业生产的恢复，而该业务就是为其提供紧急的融资担保支持。本次的信用基金保证额高达340亿日元，专门针对农业从业者所申请的无担保或无担保人的融资资金，同样也包括了农业从业者可以申请到的几乎所有资金种类，包括农业现代化资金、农业改良资金、农业经营基础强化资金、经营体培育强化资金等日本政策金融公库所提供的资金，以及农业经营负担减轻支援资金、针对核污染的搭桥融资等。该担保业务申请时间较为宽裕，在2012年3月31日前均可申请，并且能够覆盖各类资金的融资额度及融资期限，并且除搭桥融资以外均不收取担保费用。

　　在本次东日本大地震的农业补偿中可以看到，在巨灾发生后，基层农业共济组合和农业共济组合联合会严格执行《农业灾害补偿法》所规定的农业灾害补偿制度，依靠完善的制度建设并根据各自区域特点采取变通灵活的共济措施，在基层地方履行共济职责，同时在国家层面，农林水产省做到快速应变，从预算调整、补助拨款、新融资品种设立、融资政策条件放宽、国家担保等各个层面对农业共济进行支持，充分体现了国家在整个农业共济体系中再保险和指导监督的角色。

　　日本农业灾害补偿制度的特点及运作体系

　　记者：作为日本农村金融中的重要一环，农业保险补偿在日本农业发展中起到了至关重要的作用。在您看来，日本的农业灾害补偿制度主要有哪些特点？

　　温信祥：日本通过长期的探索和实践，研究并建立了一套完整的农业灾害补偿制度，在日语中称之为“农业共济”。在制度体系建立过程中，不仅拟定了《农业灾害补偿法》等法律法规并不断完善，还建立了以地方基层农业共济组合、设立于各都道府县的农业共济组合联合会、国家政府(农林水产省)三个层级的农业共济体系，分别在基层补偿救助、中层保险调节及政府再保险领域发挥各自的作用，相互协同合作形成了完整而有效的保险补偿系统。完善的农业灾害补偿制度在稳定农业经营、保持和提高农业生产能力、防止农业灾害损失和稳定区域经济方面发挥了重要作用。其特点主要体现在以下几个方面：

　　一是全国实施。由于农业对自然条件依存度高，且灾害均为不可抗力且危害大、范围广，所以农业灾害补偿制度被视作国家灾害应对的重要一环，被要求在全国所有农村地区实施。

　　二是灾害类型全面。适用于制度的灾害种类几乎包含了所有会对农作物造成危害的类型，比如风灾、水灾、干旱、寒潮等气象灾害，包括地震在内的自然灾害，以及病虫害、鸟兽害和火灾等其他灾害，而对于家畜死亡、弃置、生病、受伤等均可作为赔偿对象。

　　三是国家参与。由于农业与其他产业不同，其灾害有无法预测、受灾范围广、对国家社会影响巨大等特性，所以虽然农业灾害补偿制度是民间互助制度，但也需要国家对农业灾害补偿进行支持。其中，作为日本农业灾害补偿制度中很重要的一个特点，共济保费补贴就体现了该制度的国家属性。

　　日本的农业灾害共济保费有一部分由国家承担，其原因为：农作物的受灾概率要比一般的保险对象受损概率高得多(日本水稻一般受灾概率为8.2%，而一般火灾的概率为0.046%，仅为其1/180)，所以相应的，保费收入如要覆盖赔偿金，则需比例相当高的保费，如果没有相应的补贴，一般的农业从业者很难加入共济保险。所以为了使日本农业保险制度能够持续稳定运营，并促使更多的农业从业者加入保险，国家会承担保费的50%左右(大麦小麦为50~55%；猪为40%；田作物除蚕茧外为55%)，切实减轻农业从业者负担。

　　此外，在巨灾发生后，如果出现全国性或极其高额的农业赔偿申请，国家将承担再保险的作用，向赔偿基金提供资金支持。

　　四是灾害预防。日本的农业灾害补偿制度除了在受灾后使用共济金进行事后救助以外，还向农业从业者提供灾害预防的技术支持，在地区农业振兴上也提供“事前共济”。

　　记者：那么，这一农业灾害补偿制度的运作体系又是怎样的？

　　温信祥：日本农业灾害赔偿体系包括三级机构。基层机构是设在市町村一级或地区性的由农民组成的农业共济组合，部分没有设立农业共济组合的地区由市町村基层政府负责；在都道府县一级设有农业共济联合会，负责农业共济保险业务。农民向农业共济组合或地方政府的专门机构上交保费，形成共济关系，共济组合收取了农民的保费以一定的比例上交到农业共济联合会，形成保险关系；农业共济联合会再向农林水产省下设的农业保险专门账户(即农业共济再保险特别会计)上交一定比例的再保险金，形成再保险关系。此外，政府会承担农民的一部分保费，并且给予农业共济组合及联合会适当的经费和补贴，还出资设立农林渔业信用基金，用于共济资金的管理、农业从业者融资担保以及针对农业共济组合及联合会的贷款。

　　对中国农业保险的启示

　　记者：日本农业金融在灾害补偿中发挥了重要作用，这对于中国农业保险有何启示？

　　温信祥：日本在农业灾害补偿方面积累了很多经验，形成了有效的安全网。日本是一个发达国家，农业在经济中占比很小，农业占GDP比重仅为1.5%左右。而中国是发展中国家，城乡二元经济结构特征明显，在借鉴日本经验方面可能有些“心有余而力不足”。但是我们国家和政府历来重视农业灾害补偿，今后总要解决这个问题。我认为主要有以下两个方面的启示：

　　一方面，我们应建立完整的农业灾害补偿或农业保险法规政策。

　　农业保险成熟的国家均有相应的法规政策，农业保险涉及农户、保险人、再保险人、保险代理人、灾害勘验机构、农业部门、监管机构等复杂的利益关系，这些都不是一般的民事和经济行政法律所能够调整的，只有制定专门法律法规，才有利于稳定农业保险各主体之间的权利义务关系。

　　要像日本《农业灾害补偿法》一样，对立法依据、立法目的、保险范围、经营目标、经营原则、管理机构及其职责、保险组织形式、组织体系、保险业务范围、保险合同、政府职责、协调机制、费率机制等以法律的形式固定下来，为农业保险发展提供良好的制度环境，并且做好后续的解读、宣传、实施监督及定期修订等工作，为解决目前农业保险所遇到的所有问题提供最坚实的基础，更为重大灾害到来时提供强有力的应急保障。

　　而同时在各级地方政府可效仿日本各都道府县的农业共济组织，就本区域内的农业发展特点和农业保险问题制定地方性法规或规章，并履行适当的审批报备手续，使农业保险法规具有一定的灵活性，以适应每个地区的农业发展。

　　保监会在2011年已经配合国务院法制办启动了《农业保险条例》(以下简称《条例》)起草工作。《条例》拟明确农业保险定位、运行机制、扶持原则等，为农业保险进一步发展确立法律规范。为配合《条例》起草，保监会将制定《农业保险监管暂行办法》，针对近年农业保险发展中出现的主要问题，提出监管要求和经营规范，同时保监会与银监会联合下发的《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》，与人民银行等联合下发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》都在探索完善农村金融服务体系，加强和改进农村金融服务，推动解决农民在农业金融中遇到的一系列问题。中国的农业保险法规制度正在不断完善。

　　另一方面，我们应全面加强农业保险组织体系建设。

　　从中国现有农业保险的组织状况看，商业保险公司和银行还是占了主要的部分。中国现行的保险组织体系无法充分调动保险公司、农民和政府三者的积极性，同样也无法充分体现公益性和非盈利性的本质。作为世界上农业自然灾害比较严重的国家，要使中国的农业发展得到保险强有力的保障和支持，就必须加强对政策性农业保险的领导和协调，建立健全政策性与商业性农业保险相结合的组织体系架构。

　　考虑指定或设立专门的农业保险管理协调机构，承担类似日本农林水产省下负责农业共济的专业部门的功能，形成涵盖政策性农业保险险种的设计、财政补贴标准和税收优惠政策的制定、保险公司市场行为的监督规范、政策性保险资金管理、国家担保、再保险等各类功能的政策性及非盈利性农业保险牵头机构，专业扶持农业保险稳步推进，建立完整的农业保险产品开发体系、农业保险立法体系、农业保险监督体系及农业保险风险分散体系。

　　在商业保险方面，近年保险机构参与农业保险的积极性逐渐提高，截至2010年农业保险经办主体从最初的6家增加到当前的18家，基本实现了粮食生产大省均有2家以上的农业保险经营机构，初步实现了适度竞争。

　　至于是否需要政策性的农业保险公司，从目前中国的农业保险体制来看，可能更偏向于向国家层面由政府部门协调管理，基层由商业保险公司运作的美国模式发展，类似日本主要以政策性机构和民间非盈利组织所组成的体系并不一定适合当前的中国。但国家可以考虑通过发展政策性农业贷款，建立政策性农业救灾基金等模式来弥补商业农业保险的不足之处。

　　同时，对于农业保险理赔难的问题，有必要培养专业的农业灾害损失鉴定机构或团队，可以借鉴日本的经验，将灾害损失鉴定深入到基层农村并且建立完整的认定体系，做到快速准确鉴别灾害受损程度。