三、对中国建立农村养老保险制度的启示与建议

　　目前中国所面临的人口老龄化、城市化、城乡差距大等社会问题与当时日本很相似，因此日本农村养老保险制度建立和改革过程中的经验值得中国借鉴。（一）启示

　　考察日本社会保障的发展历程，社会养老保险制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，从家庭养老发展到社会养老，经历了较为漫长的过程。在农村，也是先覆盖农业工人，尔后才扩展到纯农民。这种城乡之间、农村内部不同群体之间时间差的存在，是与日本的社会经济发展水平及人口结构与分布等制度环境密切相关的。1、经济发展水平是影响建立农村社会养老保险制度的客观条件

　　从经济条件来看，日本建立农村社会养老保险制度时，农业在国内生产总值中的份额很小，农业在国民经济中的地位显著降低；大量农村人口流向城市，农村劳动力不足，农业劳动力老化。而农业劳动力老化进一步加剧了农业劳动生产率下降，进而成为各国工业化发展的障碍，城乡矛盾空前激化。到经济发展水平发展到一定阶段，工业反哺农业，农村社会保障应运而生。日本是1971年建立农村社会养老保险制度的，当时日本农业在GDP中的比重由50年代初25.6%下降到8.0%，农业劳动力人数由50年代初50.9%下降到14.7%。农业生产增长率1951－1961年平均3.6%，1961年－1970年平均3%，1971年比上年下降6%。又如日本是1941年建立工人社会养老保险制度的，30年后日本经济跃上一个新台阶，人均GDP达到3802美元（按当年美元汇价计算），进入了发达国家的行列，同年建立了农民社会养老保险制度。因此，可以推断，建立农民社会养老保险制度，是工业反哺农业历史阶段的一个组成部分。

　　2、农业人口状况是影响农村经济发展的重要因素

　　日本在建立农村社会养老保险时，人口结构面临的特点是：农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重，由此导致了农业生产率降低、农村社会矛盾恶化，因而建立农村社会养老保险制度便作为一项应对措施应运而生。1958年，日本为农业工人建立养老保险制度时，农村人口比重为43.7%，农业劳动力比重为37.1%。随着经济的进一步发展，农业劳动力比重急速下降，农业劳动人口占总人口之比由20世纪60年代初的40%下降到1970年的19.7%。在此背景下，催生了日本农业企业主养老保险制度的产生。综上，日本在类似目前中国的经济发展阶段时期就已经建立了农村社会养老保险制度。就我国农村目前经济发展水平，无论是农业劳动力比例、农业产出，还是人均收入都达到日本建立农村社会保险制度时的发展水平，在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是我国农村社会养老保险建立的最根本制约因素。中国可以一方面实行农民普惠制的养老金，另一方面作为低层次的养老金的补充，可以加快建立农村社会养老保险制度，发展起多层次的农村养老体系。中国现在的确到了以养老保障反哺农民的时候了。解决农民养老保障的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思想和制度创新。

　　（二）政策建议

　　1、在推进农村养老保险过程中应立法先行

　　战后日本农村养老保险制度的形成和发展及全民皆年金制度建立的过程，也是相关法规不断完备、充实的过程。从日本农村养老保险制度建立和发展不难看出，在《国民年金法》基础上进行了不断的修改和完善，为政府依法给农民提供养老保险服务提供了依据。我国应整体规划，尽早出台类似与日本《国民年金法》的《社会保险法》，从法律上确认城乡全体公民人人平等享有社会保险权益，坚持普遍性和区别性原则相结合。确保社会全体成员的社会保障基本权利，确立统一的社会保险法制精神、原则、待遇等，如规定不同地区，不同保险项目、不同职业者的基本养老保险(社会统筹账户)应全国统一，在此基础上根据各地具体情况规定各自的个人账户的缴费水平。在统一的《社会保险法》基础上，因地制宜的设计不同的补充法律、法规，以形成多层次法律体系。

　　2、突出政府在推进农村养老保险过程中主导性的作用

　　以农民为主要对象的日本国民年金制度是国家(政府)对每位国民的基本生活给予的公平的保障，体现了国家在推进农村养老保险过程中主导性的作用，国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3，2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。不管是在经济起步阶段就制定“全民皆保险”计划，还是在以后逐步提高国家对基本养老金责任来看，对我国进行农村养老保险制度设计都具有一定的启发性，因为发展中国家往往在经济起飞阶段，往往错误的将其理解为加大财政负担或把其看作是经济发展的绊脚石。长期以来，我国政府对农村社会养老保险却缺乏足够的重视与资金投入。国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。因此，必须强调国家在解决农民养老保障问题上的重大责任，政府必须在农民社会养老保障的制度设计和财政投入方面，采取更加积极的态度和措施。为了解决农民的养老问题，应实施财政对农民养老保险补贴。同时，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府要通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障

　　3、建立全民性的基础养老保险制度

　　建立全国性的农村养老保险必须由制度层面推进到操作层面。我们是否可以借鉴日本的国民年金制度规定，凡20岁以上的国民均须加入并享受国民基础年金，形成了全国统一的、覆盖范围广泛的、强制性的、共通的第一层次养老保险。实现上述的目标关键是要解决农村养老保险制度社会统筹资金的问题，把社会统筹账户作为不同人群、不同层次保险模式的共同部分，从而实现1人1份同额养老保险。

　　应当承认我们与日本的养老保险制度不处在同一个层次上，日本现在的养老保险的主体部分是厚生年金，但日本上世纪60年代制定的养老保险制度的发展目标对我们同样具有适用性。第一，首先解决无养老保险者的问题，向其提供公共年金。第二，在实现了“全体国民皆年金”后，逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题，使各种制度由分散逐步走向统一。

　　把目前各地探索的农村养老保障制度(实际是“个人养老储蓄计划”)的“过度模式”转化为全国统一的养老保险制度(社会统筹账户)。建立类似于日本全民皆保险的国民年金(基础养老保险)，而应首先解决社会统筹账户资金问题，中央、省、市、县各级财政负担基础养老金的1/3，财政缴纳部分全部进入社会统筹账户，为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户，改革现行企业职工、政府机关和事业单位的养老金制度，在扩大覆盖面的同时，就可以考虑适当调低目前社会统筹20%左右的缴费率。统一所有参保者的社会统筹账户，中央和省级政府对农民参保的补贴应当全国统一。

　　4、建立立体化、多支柱的农村养老保险制度

　　目前世界银行把原来推崇的多支柱从三支柱扩大到多达五个支柱，并认为所有的养老金制度原则上都必须建立基本的养老保险制度，使其在全社会范围内进行收入再分配以消除贫困的支柱。低收入国家的经验使我们注意到，必须建立基本支柱或零支柱(非缴费型给付)的全民养老金或社会养老金。例如目前日本有免缴国民年金保险费者400万人，约占第1号被保险者的20%。国民的基本养老金制度应由缴纳型和免费缴纳型组成，针对农村中没有能力者(五保户老人、残疾者)，建立类似于日本免费缴纳的基础性养老金制。坂脇昭吉认为公共年金特别是国民基础年金，其目的就是减少国民最低生活保障制度的依赖。　建立类似与日本农村多层次养老保险制度，第一层次为强制性的基本养老保险制度，为职业(纯留地)农民、农民工以及被征地农民、乡镇企业农民职工等建立统一的社会统筹账户。

　　在解决了无养老保险者的问题后逐步解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。条件成熟时把农村养老保险的社会统筹账户作为企业职工、政府机关和事业单位的各类养老金制度的共通部分。从而形成了双层关联结构的保险制度，把普遍型的社会统筹账户和职域型的各类养老保险制度有效地结合起来。第二层次是农民个人根据个人的土地经营、收入等情况自愿参加国民个人储蓄养老计划(附加养老金)，将其作为强制性国民基本养老金制度的补充。中央和省级政府对农民参保者应当实行全国统一补贴，在国民储蓄养老的补贴标准上，各地市级、乡镇政府、乡村集体经济组织可以因地制宜。第三层次为自助的商业保险，满足富裕农民更高的需求。多层次的养老保险制度有利于兼顾公平和效率，实现从分散到统一，再到多层次的养老保险制度也是我国所要追求的目标。　（三）建立中国新农保应注意的几个问题

　　建立新型农村社会养老保险制度的政治、经济、社会条件基本具备，时机已经成熟。应当抓住机遇，趁势而上，加快在全国建立新型农村社会养老保险制度，根本改变几千年的农村传统养老方式。建立覆盖8亿农民的有中国特色的基础养老金与个人账户相结合、个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，用现代社会保障制度替代传统的土地和家庭保障，是我国现代化进程中一个具有革命性意义的制度创新。笔者认为开展新农保试点工作的应注意以下几个重要问题：

　　1、坚持低水平起步，逐步提高保障水平中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，新农保试点务必坚持低水平起步，以保障基本养老需求为目标，而不能盲目设定高保障标准。只有低水平起步，才能适应更广大农村的实际情况，才能真正实现制度覆盖的广泛性。

　　2、坚持政府主导，加大公共财政投入，多渠道筹集资金先行地区的成功经验表明，必须将新型农村社会养老保险制度建设作为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖农村范围的重要举措，各级财政都应有相应的投入，财政补贴的资金主要用于支付基础养老金。用财政补贴吸引农民参保缴费和集体（企业、单位）补助，形成“三结合”的筹资结构。这样，覆盖范围才能不断扩大，制度也才能持续运行。

　　3、坚持农民自愿参保的试点原则中国所有农村改革的经验都证明，当农民还没有完全看清利益所在时，不要着急，要有耐心，不能用行政手段强制农民参保，而要用制度的优越性吸引越来越多的农民自愿参保。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设。

　　4、坚持有弹性、能转移，可与其他养老保障制度衔接农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，与城镇职工的养老保险制度、农民工的养老保险办法、被征地农民的养老保障措施以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接，保持制度的兼容性。加强信息化建设，研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑，将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村，为农民养老保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。5、坚持调动中央和地方两个积极性的原则中国地区差别巨大，经济社会发展极不平衡。“一刀切”的办法往往事倍功半。要坚持中央政府确定基本原则和主要政策，地方政府因地制宜制定具体办法，实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。

　　结束语

　　党的十七大为我国社会保障体系建设制定了新的发展目标，即到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而建立新型农村社会养老保险制度，是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容。建立农村养老社会保险制度的关键是要根据中国农村的现状建立适合中国国情的农村养老保险体制。当前的重要任务是逐步建立起覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较健全的新型农村社会养老保险制度，为经济社会又好又快发展提供强有力的制度保障。

　　参考文献：

　　1、坂脇昭吉,中原弘二.现代日本的社会保障[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2006:89.

　　2、沈洁.日本社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2004.

　　3、吕学静.日本社会保障制度[M].北京：经济管理出版社,2000:36.

　　4、林毓铭.社会保障管理体制[M].北京：社会文献出版社,2006:204.

　　5、林德明.日本农村社会保障体系的发展历程及现状[J].世界农业,2004(5):30-33.

　　6、杨秀丽，索志林.中日农村社会保障制度比较及其借鉴[J].商业研究，2006，（16）：109.7、顾天安.日本农村养老保险制度探析及其启示[J].日本研究,2005(4):44-48.

　　8、王琼.中日农村养老保障制度的比较研究[J].承德民族师专学报，2005，（4）：59.

　　9、周宏兵.统筹构建农村社会保障体系的思考[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2008，（1）：77.

　　10、张吉成，刘楠.日本农村社会保障制度对我国的启示[J].内江科技，2006，（3）.11、宋金文.日本农业者年金制度的困境和出路[J].现代日本经济,2004(6):53-5812、夏涛.政府在社会养老保险机制中的责任缺失[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2007(2).

上一页  [1] [2]  尾页