引言：在国际金融危机的影响下，加快建立覆盖全体社会成员的基本养老保障制度，特别是农村养老保险制度，保障人民生活，维护社会安定，促进国民经济健康快速发展是当前改革与发展的迫切任务。温家宝总理在2009年政府工作报告中指出，坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定。

　　中国和日本同为东亚国家，文化接近。历史上长期形成的儒家文化传统和家长式的社会治理传统深刻影响着中日两国政府的社会治理方式和社会保障制度的建立。日本的社会保障制度建设起步较早，20世纪60年代初就已经实现了“全民皆年金”的目标。因此,日本养老保险制度的成功经验对于中国的实践有着重要的借鉴意义。本文试图通过对日本农村养老保险制度的建立过程、特点进行梳理和分析，提出对中国建立农村养老保险制度的启示和政策建议。

　　主要谈以下三个问题：一、中日两国农村养老保险制度建设的历史回顾；二、日本农村养老保险制度的特点分析；三、对中国建立农村养老保险制度的启示与建议。

　　一、中日两国农村养老保险制度建设的历史回顾

　　（一）日本的情况

　　日本在20世纪50年代和中国现在一样面临着农村问题，但战后的日本较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口，农村问题通过社会保障制度解决得很好。农民在许多方面享有与城市居民同等的待遇。日本的农村社会保障体系,从50年代末到60年代初起步到基本完善经历了半个多世纪的历程，并逐步成为整个社会保障体系不可分割的重要组成部分。日本的农村养老保障制度在二战后的发展可分为3个时期：

　　1、日本农村养老保险制度的形成——国民年金制度的建立

　　从战后到实现国民皆保险、国民皆年金体制的50年代末期，称之为形成期。1959年，日本政府颁布了《国民年金法》，把被排除在工薪阶层之外的农民、个体营业者(20岁以上、60岁以下)等强制性的纳入到养老保险体系中，1961年缴费型的国民年金正式实施，进入了“国民皆年金”的时代。规定凡投保者加入25年以上、年龄65岁以上的，均可领取国民年金(基础养老金)。在实现了“全体国民皆年金”后，把国民年金变为各类年金的共通部分，解决了各种养老保险制度相互分立的问题，并逐步形成了独具特色多支柱立体化的养老保险制度。

　　2、日本农村养老保险制度的完善——多层次养老保险制度的形成

　　从经济高速发展的“黄金时期”到1973年的福利元年，是日本养老保险得到较大完善的社会保障充实期。重要标志是建立了农民年金制度。从上世纪50年代开始日本经济进入了高速增长期，为了适应工业化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月开始实施。该法鼓励农民离开土地，但农民年金的加入采取自愿性原则,完全尊重农民个人意愿，是农民因进城或老龄因素(65周岁以上)转让经营权后，在支付其国民年金的基础上进一步支付的年金，是国民年金制度的重要补充。财政补助的比例根据参保者的年龄及参保年限实行不同的补助标准。加入农业者年金必须满足以下3个要件：(1)年龄在20-55岁之间；(2)具有一定规模以上土地的名义权；(3)必须是国民年金的加入者。从实际加入情况来看，1973年实际加入者为105万人，1975年最高峰时达到116万人，以后开始减少。

　　3、日本农村养老保障制度的形成——免费享受国民年金的制度

　　20世纪70年代后期到目前为止的“转换期”，日本实行“国民皆保险”的社会保障体制，农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002年以前，日本农民的国民年金由三部分组成：基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年以后，日本农民的养老保障由两部分组成：国民年金；农业劳动者年金。如今，日本农业人口比重已经很小，但其政治影响一直很强。政府对农民养老金政策的调整和修改也从未停息。

　　同时，日本还有免费享受国民年金的制度。免费享受国民年金的对象主要是年龄已经60岁以上，或者属于生活保护的低收入无缴纳能力者，个人提出并经严格审查后，可免费享受国民养老金保险，但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1/3。

　　（二）中国的情况

　　我国农村养老历来以家庭代际养老为主。

　　民政部1987年开始在中国农村部分地区进行农村社会养老保险试点。

　　1992年1月民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案》，此后，部分地区根据农村社会经济发展实际，建立了个人账户积累式的养老保险。应当指出的是：我国的农村养老保险实行“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”的原则。其中，集体补助的比例没有具体、详细的规定，有的地方为了减轻本地企业的经济负担，尽量的缩小这一比例，甚至缩至零，因此，国家对农村养老保险费的政策支持失去了现实意义。

　　1996年，中国农村社会保障工作在制度框架的设计、资金的筹措和管理以及机构设置和组织领导工作等方面都有显著进展。在这项制度发展的鼎盛时期——1997年，试点推广到了全国30个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区）。总计有8280万农村人口参加了农村社会养老保险，积累基金140亿元，约55万人开始领取养老金，发放养老金约1.6亿元。同时，还建立了各级农村社会养老保险管理机构近3万个，配备专职人员近4万人。从1998年开始，农村社会养老保险进入了转折期。劳动和社会保障部成立后，按新的职能规划，原来由民政部承担的农村社会保险职能转为由劳动和社会保障部来履行。

　　目前在相当一部分比较发达的农村地区，基本养老保障制度建设的时机已经成熟，正在进行农村养老保险的试点工作，要把解决农村的养老保障问题，作为破除城乡二元结构、实现城乡一体化的重要突破口。2009年的政府工作报告提出把新型农村社会养老保险试点覆盖全国10%左右的县(市)，这对推进农村养老工作将起到十分重要的作用。中央政府将从2009年起大力推进农村养老保险制度，本届政府将达到80%的覆盖面和60%的参保率；到2015年下届政府将实现80%的参保率。这个时间表中国人类发展报告发布上宣布的。中央政府目前在农村养老保障方面是零投资，2009年国务院将正式推开建立这个制度，到2020年普遍建立农村养老制度。

　　二、日本农村养老保险制度的特点分析

　　（一）法律保障日本的农村养老保险制度是立法先行。日本于1959年4月16日颁布《国民年金法》，保证每个日本国民都能享受国民年金。但当时没有专门的农民年金。1966年12月，农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程，在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日，国会通过了《农业劳动者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式实施，该法颁布十年之内经历了六次修改。该法规定了离农政策和补偿金；同时，在国民年金支付中增加了权益转让补偿金。《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》使日本农村养老保险制度有国家的法律保障，从而能保持政策具有稳定性和连续性。

　　21世纪以后，为了刺激经济发展，减少原现收现付制度对现役农业劳动和经营者的经济压力，日本开始通过DC方式筹集农民养老金。2002年1月1日开始实行新的农业劳动者年金制度，土地权益转让补偿金被取消。《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活来源的农民给予补偿政策。可以说实施农民养老金是日本鼓励农民离开农业的重要政策选择。

　　（二）财政支持

　　日本政府在农村社会保障体制的建立中给予了极大的财政支持。在农村养老保险的国民年金中，日本财政补贴包括基金保险金的1/3、附加保险费的1/4以及全部的管理费用。

　　自上世纪60年代初，日本开始推进农业及农村现代化，从日本的“国民经济倍增计划”到各项农政改革，日本政府都投入大量财力解决农业、农村和农民问题。

　　从2004年开始，通过一系列年金课税制度的改革，国家财政提高了对国民年金的负担比例。规定：从2004年开始增收年金税;从2005年开始增收个人所得税;从2007年开始增收消费税。通过征税的方式来扩大国家财政的收入，到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。同时控制国民年金的个人缴费过快增长，从2005年4月开始在13300日元的基础上每年增加280日元，至2017年固定在16900日元(2004年价格)。为了确保养老金财务收支长期平衡，改变以往的只根据工资增长率、物价指数来确定养老金给付水平，而且参照参保率和平均寿命程度(浮动调整率)来对给付水平进行调整。国民年金至少5年进行一次缴费率核算，若人口结构或经济发展情况与事先预测的不符，就要对缴费率进行小幅调整，以确保收支平衡。

　　（三）普遍型的国民年金

　　这一特征的标志是日本实施了公共年金一体化的改革。1973-1978年的石油危机，使日本经济由10%的增长率跌落至1974年的负增长。农村大量劳动力涌入城市，产业结构发生了很大变化，导致了以农村人口为对象的国民年金参保者人数急剧下降。由于日本年金的二重构造，各类缴费和发放年金的标准不统一，在不同行业之间、不同地区之间存在着不平等的现象，引发了新的社会的不公平感。另外人口迅速的老龄化、少子化，导致领取养老金的人数倍增，养老金的支付占国民收入的比例从1975年的9.4%迅速上升到1985年的14%。　养老金收支不平衡，行业分立型的保险制度出现了难以支撑的局面。

　　1984年，日本内阁会议决定实施公共年金一体化改革，1985年日本修改了《国民年金法》，规定参加厚生年金、共济年金的工薪阶层及没有参加养老保险制度的工薪阶层的配偶、20岁以上的学生等也必须参加国民年金，从而形成了双层关联结构的年金制度，把普遍型的国民年金和职域型的厚生年金有效地结合起来，并解决了离婚、配偶丧失获得养老金的机会。作为第一支柱的国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金，公共年金的共通部分，确保1人1份同额养老保险。

　　我们可以看出，日本全民保险制度从一开始形成了二重构造的模式，国民年金是基础养老金，受雇佣者阶层不仅有厚生年金，而且有国民年金作为基础，双层构造模式对以后养老保险制度的发展产生了很大的影响。随着日本实现了“全体国民皆保险”、“全体国民皆年金”，下一步的任务主要是解决养老保险层次复杂、相互分立的问题。

　　同时日本新设立了老龄基础养老金，它以老人生活最低标准设立养老金额，实行统一的缴纳标准和定额支付标准，每个国民只要缴费25年，65岁后都可以享受的年金制度。

　　(四)多层次的农民养老保险这一特征的重要标志是日本建立了国民年金基金制度。为了缓解不同参保者间的差距，1991年，日本制定了《国民年金基金法》向不满足于第一层次基础养老金(国民年金)的农民、自营业者提供更高层次的养老保险。1995年国民年金的支付标准为65000日元，按日本的物价水准，这只能维持最低的生活水平。　该制度规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民、自营业者均可自愿参加，按月缴纳定额的“附加保险费”，65周岁后，在享受国民年金的同时，还可获得“附加养老金”。该制度还规定免费参加国民养老金保险费者和加入农民年金者，中途不得退出，不能再参加国民养老基金。国民年金基金的支付年限按参保人交纳保险费的年限而定，加入的年龄越晚，每月交纳的保险费越多。国民年金基金对高收入的农民、自营业者有一定的吸引力，因为它既可以用来养老又可享受到参加民间私营的生命保险所不能享受到的免税政策。

　　（五）注重发挥农协组织的作用日本农协是一个拥有近1000万会员的庞大组织。在日本经办农民年金的机构是农协组织。日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体，面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织。同时，农协在农村养老保险的重要环节——农村老年护理方面发挥了重要作用。农协开展老年护理活动的地区往往是在国家医疗资源相对缺乏，老龄化率高的地区开展的，是其他民间事业团体不愿涉足的地区。农协利用组织的优势，在这些地区大力开展老年护理服务，是国家护理服务的有效补充。

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