图表1：环境基本计划的运作
　　（附图略）
　　环境影响评价是极其重要的防患于未然的环境保护措施。在《环境基本法》以前，日本的环境影响评价制度只在单项法《公有水面填埋法》（1973年）、《港湾法》（1973年）等有关法律中有零散规定。1981年政府提出环境影响评价法草案，但1983年被搁置；1984年内阁会议确定《环境影响评价实施纲要》，但这仍不足以明确环境影响评价制度的法律地位。《环境基本法》把影响评价制度上升为基本法的高度，并进行完善，规定改变地形、新建工程以及从事其他类似事业的事业者必须在实施该事业时进行环境影响评价。国家在制定和实施被认为将要给环境造成影响的政策措施时，必须在环境保护上给予考虑。《环境基本法》的这些规定为1999年《环境影响评价法》出台奠定了基本法基础。
　　经济手段是为了引导全社会形成对环境负荷小的经济、生活方式而实施的经济措施，《环境基本法》上的经济手段包括经济上的扶植措施，如优惠税制、低息贷款等；经济上的负担措施，如课税、罚款、实行担保金等。经济手段的目的，一是为了继续降低普通的经济活动和日常生活产生的垃圾、二氧化碳、生活废水等带给环境的负荷，原有的控制性措施已经不能达到刺激目的；二是通过市场机制诱导对环境负荷小的社会经济活动，实现资源的有效分配。
　　图表2：《公害对策基本法》和《环境基本法》对环境保护公共设施的塑建工作的规定
　　（附图略）
　　表注：按照《环境基本法》与环境保护有关的设施整建工作分为四项：第一项，防止公害等环境保护障碍为直接目的的设施整建工作；第二项，不直接以防止出现公害等环境保护障碍为目的、但具有防止出现公害等环境保护障碍效果的设施整建工作；第三项，完善和健全利用自然环境的公共设施的整建工作；第四项，第二、三项规定的设施整建工作的普及、推广，以及环境教育和提供信息。
　　开展与环境保护有关的设施整建是建设可持续发展的社会不可缺少的硬件要求。完善、健全与保护自然环境有关的公共设施不仅能够降低事业者和公民活动带给环境的负荷，而且可以营造优美舒适的环境。《环境基本法》在原来公害对策基本法规定的有关公害防治的公共主体所要从事的工作项中，增加了民间事业者从事的整建公共设施、保护和利用自然环境的工作。对开展与环境保护有关的设施整建等工作的法律规定，通过图表2，可以看出《环境基本法》比《公害对策基本法》和《环境基本法》规定了更多的工作内容。促进环境保护的行动是《环境基本法》的又一项重要措施。它要求全部行政主体、事业者和公民应当自觉采取的环境友善行为。例如，为了达到为市场供应有益于环境的商品，该法要求事业者在制造物品时，要自行评价因制品等的使用或废弃带给环境的负荷，并为降低负荷给以恰当留意而提供技术性帮助。为了鼓励利用有益于环境的商品和服务，该法要求国家鼓励那些主动利用再生资源等环境负荷小的制品的事业者和消费者，要求国家采取必要措施广泛促进对再生资源的利用。为了加深公民对环境保护的理解，提高公民参与环境保护活动的积极性，全社会要积极进行环境教育、环境学习和环境宣传。此外，该法鼓励促进绿化、资源回收等民间自发的环境保护活动。
　　开展保护全球环境等的国际合作，不但是一个环境基本理念，更是一项务实的具体措施。它的内容包括：对全球环境问题（全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少等）进行国际协调，开展支援发展中地区的环境保护和有较高国际价值的环境保护方面的国际合作；在环境监督、监测和信息交流方面进行国际合作；开展地方公共团体、民间团体等的国际合作；在进行海外事业的国际合作活动中切实考虑环境问题等。
　　
三、日本环境基本法的发展经验及其对我国环境法创新的借鉴意义
　　
　　日本环境基本法的发展经历了从《公害对策基本法》、《自然环境保全法》到《环境基本法》的过程，法律调整范围和调整对象越来越扩大，从单纯的公害控制发展到保护整体环境、全球环境；立法目的也更加深化。《公害对策基本法》完成了它预期的“保护公民的健康和维护生活环境”的立法使命；《自然环境保全法》在“为当代人类和子孙后代对环境利益的享受和继承而保护自然环境”方面作出了贡献。但是《公害对策基本法》、《自然环境保全法》都属于被动应付式的基本法，难以应对可持续发展要求下的国内、国际环境问题和事务。《环境基本法》可以说是日本在环境方面实施可持续发展的一个基本政策、措施方面的法律依据，它以日本对全球环境所负的责任为基本点，以将社会的经济结构和流通方式转换为对环境负荷小的发展模式为基本策略，以实现确保资源和环境能够维持现在、将来公民的健康和高品质的生活为基本任务，以保持环境持续造福于人类的生态功能为根本目标。因此，《环境基本法》不仅局限于公害防止的环节，而是把法律调整的范围投向社会经济、人民生活的每一个环节。《环境基本法》的诞生是日本环境法走向成熟、完善的标志，是可持续发展环境法律化、制度化的好样板。它的成功经验，值得我国学习和借鉴。
　　（一）整体环境观指导下的统一环境立法
　　日本的《环境基本法》是在整体环境观指导下的统一环境立法，从其调整范围和调整方式就可以看出来。日本《环境基本法》的调整客体有三。一是“环境负荷”，指由于人类活动而给环境造成的影响，且有可能成为环境保护方面障碍的因素。二是“公害”，指与事业活动等人类活动相伴而产生的空气污染、水质污染（包括水质以外的水情或水底底质恶化）、土壤污染、噪声、振动、地盘下沉（因采矿挖掘土地形成的土地下陷除外）以及恶臭，使人类健康或生活环境（包括与人类生活密切相关的财产和与人类生活密切相关的动植物及其生境）受到的损害。三是“全球环境保护”——涉及诸如全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少及其他影响到整个地球或地球大部分地区的环境保全。《环境基本法》已经成为融合了环境污染控制、自然资源合理开发和利用、自然环境生态保护等的统一环境基本法。
　　从法律调整方式上看，整体环境观指导下的法律调整方式体现为对资源开发、利用和消费全过程的环境保护。日本是个资源产品消耗型的经济大国，它的环境问题在早期表现为公害、目前表现为城市型环境问题，《环境基本法》正是反映这个变化，倡导可持续的环境保护方式即全过程环境保护，并通过形成对环境负荷小的社会经济方式和生活方式（包括清洁生产、清洁生活）来实现。
　　日本《环境基本法》使我们看到发展融合环境污染控制、自然资源开发利用、生态环境保护的统一环境基本法在实践中是可行的。我国环境基本法目前问题重重，如何革新使之既符合法律理论又有利于立法实践，日本环境基本法的发展给了我们崭新的启示。
　　（二）重视立法理性思考并将其正确贯彻于法律原则规则之中
　　日本环境基本法的发展，显示出国家对环境基本政策、理念渐进思考、发展并不断修正的轨迹，而这些不断发展的认识通过环境基本法的形式及时反馈到立法，又通过法律实施普遍推行到国家行为和公民行动之中。日本环境基本政策和环境理念有三个阶段的发展。首先是公害对策阶段，认识到保护人体健康和生命、以及生活环境的重要性，但是这种基于公共卫生的环境立法精神在遭遇经济增长的挑战时是甘愿妥协的，即环境保护必须“与经济发展相协调”。第二阶段是1970年的公害立法改革，在公害基本法和其他污染防止单行法中全面删除了环境保护必须“与经济发展相协调”的限制条件，把保护人体健康和生命、保护生活环境作为环境立法的首要宗旨。第三阶段是1992年以后，国际社会确立了可持续发展的人类发展现，日本通过制定《环境基本法》把可持续发展理念贯彻到国内环境立法，其环境基本法的内容从公害防止向整体环境保护（包括全球环境）扩展，环境法律调整的目标直接指向可持续环境管理和保护，环境法律的目的从保护当代人的人体健康和生命、当代环境，扩展到保护当代人和后代人享有良好的生活环境和生态环境。
　　日本《环境基本法》的三大基本理念，作为法案的灵魂，直接闪耀着可持续发展作为人类发展最理想的模式所应有的价值和理性义涵。可持续发展只是一种发展的合理模式，它在不同的国家就有不同的贯彻，无论是世界观还是方法论。每一个国家都在探寻本国实现可持续发展的理念和途径。日本《环境基本法》的先进之处是它把可持续发展和本国国情联系起来，发展出对策性的法律目标和法律原则。在这个法案中，可持续发展不是简单地被写进法案，也不仅仅是软性原则，而是被真正当作统一环境立法的思想核心和制度核心，被上升为第一位的基本法律原则，并辅之以一系列的具体法律制度。
　　我国环境基本法的完善，应当积极借鉴重视立法的理性思考，具体说，应当开展对可持续发展在中国的实施原则和法律制度的探索。分析我国现行《环境保护法》（1989）的基本原则，“环境保护与经济发展相协调”（即“协调发展原则”）仍然是我国环境基本法的第一原则。大多数人、甚至许多学者都认为“协调发展原则”就是可持续发展原则或是对可持续发展的演绎。笔者认为，这一观点必须得到矫正。我国现行的“协调发展原则”并不能简单地等同于可持续发展原则。日本环境基本法的基本理念第二阶段的嬗变，即全面删去公害防治法中环境保护（尤其是对人体健康和生命的保护）“与经济发展相协调”的限制性规定，就是例证。可持续发展与“协调发展原则”的根本区别是，它重新界定了环境保护与经济发展的两个立法本位，把环境保护（对人体健康和生命的保护，以及对人类生态基本安全的保护）作为独立的立法本位明确提升出来，作为制衡经济发展的生态底线。要使“协调发展原则”达到可持续发展的要求，就必须确立“环境保护与经济发展相协调”的底线，即对“经济发展”加以“建立在保证人体健康和生命安全以及最基本的生态安全的基础上”的法律强制。
　　（三）源于立法理性的比较健全的法律制度安排
　　源于立法理性的法律制度安排成为具有实证意义的立法借鉴经验。日本《环境基本法》对环境影响评价、环境保护计划和协调机制、严格环境标准制度、环境管制采取直接命令控制式和市场调节式相结合等国家环境保护的重要法律制度进行了健全，并使之成为基本法高度的制度措施，加强了贯彻实施的法律依据。该法案对下面几个法律制度的立法值得借鉴。
　　首先是环境影响评价。在《环境基本法》之前，日本已在进行《环境影响评价法》的提案工作但未获国会批准。《环境基本法》巧妙地吸收了提案的精神，使环境影响评价制度首先获得基本法的确认，取得了较高的法律地位，这无疑有益于之后的《环境影响评价法》的颁布。在《环境基本法冲》中，环境影响评价制度也得到了健全。我国的环境影响评价立法存在不少问题，如立法依据不足、适用范围不广、制度内容不全等，目前我国也在着手制定单行的《环境影响评价法》，这些问题有望得到解决。
　　其次重视综合性环境基本计划和协调机制。日本的环境基本计划是《环境基本法》新设的政策措施，它同国家其他发展计划之间处于同等重要的地位，共同参与国家发展计划的综合协调、决策和实施过程。保证环境基本计划制定并实施的组织保障是该法案建立了环境审议会的协调机制，中央有中央环境审议会，地方有地方环境审议会。我国一直都利用计划手段进行环境资源管理，也有类似的环境基本计划，按照《环境保护法》（1989），它们都被纳入国民经济和社会发展计划。但是我国环境基本计划在实施过程中往往得不到保障，非常有必要建立一个有效的环境决策协调机制，强化环境计划的推行。
　　再次是采取直接命令控制式和市场调节式等多元机制相结合的管理方式，规定了多元的经济手段。直接命令控制式的环境与资源管理是60—70年代主导的管理方式，在控制污染和资源破坏方面卓有成效；但是进入80—90年代以来，市场调节式的经济措施备受重视，成为可替代管理方式。日本《环境基本法》规定国家要灵活运用经济手段进行环境保护。我国目前的环境管理方式基本上是直接命令控制式的。虽然它无论现在和将来都是不可缺少、不可替代的管理模式，但是仍需要引入多元的方式，尤其是资源配置方面，市场化的管理手段将有助于提高自然资源可持续利用的效率和效果。
　　
四、日本环境基本法发展对我国环境基本法革新的基本启示
　　
　　基本法的概念是二战以后逐步确立的。二战结束以后，西方各国都加紧经济发展的步伐，战争余悸以及经济和社会诸问题增多且复杂化。基本法作为国家对于特定社会现象之行政目标、基本对策、综合措施之概括和声明而应运而生，且非常必要。“法律，凡其牵涉问题领域较为繁多复杂着，即难避免总则之规定。环境保护涉及事项之错综复杂几乎是其他社会问题所未有，其个别立法之分立，亦几乎为其他社会问题之冠。基本法之必要性，较诸其他社会问题，诚属有过之而无不及，绝非因其具有抽象条款性质，即可否认其存在价值。”而言及基本法必不可忽略子法或单行法，单行法是就具体社会问题进行调整的法律形式。基本法之于单行法，是“作为子法之张本，以达到法目标、法实体及法执行整体涵盖之效果。基本法之功能，在于立法上可放诸四海皆准，包含环保政策目标、子法易于制定、法之安定与法体系完整之建立，利于各法间相互呼应，及执行上之不矛盾抵触。”
　　采取基本法一单行法形态的立法模式已经成为各国环境立法的特色，而且在形成时间上都是先有单行法后有统领单行法的基本法。日本环境基本法的发展就是典型的例子。在20世纪60—80年代同期产生的其他环境基本法有美国的《国家环境政策法》、韩国的《环境政策基本法》和中国的《环境保护法》等。
　　我国1979年试行、1989年正式施行的《环境保护法》是在基本法-单行法模式的基础上作为基本法而制定的。理论上，《环境保护法》（1989）应该是统帅土地利用规划法、环境污染防治法、自然资源法、环境资源管理法等的基本法；但目前，它的基本法地位越来越受到责难。有学者认为，“我国现行《环境保护法》所存在的主要问题就是它规定综合性目标的同时，还规定了具体的法律措施，……在新的环境保护法基本法的结构中仍然保留了大量实施法的内容。……《环境保护法》作为基本法的功能尚未完全发挥。突出的问题就是对自然环境和资源保护的原则性规定太少，以致于该法呈现出浓厚的污染防治法色彩。”还有学者认为，根据《环境保护法》（1989）所给出的“环境”定义，“环境保护的内容应当既包括防治环境污染和其他公害，也包括保护和合理利用水、土地等各种自然环境和资源。但是，环境保护法的内容却主要是关于防治环境污染和其他公害的规定，涉及自然生态保护的不多或者很原则。因此，说环境保护法是环境保护方面的基本法或‘母法’是有限度的，主要是相对于大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法等防治污染的法律法规而言的。……但现阶段这已成事实，而且在许多人看来是很自然的”。由于《环境保护法》（1989）基本法功能偏颇不全，造成自然资源开发、利用和保护方面的单行法没有基本法统帅、单行法之间的不足没有基本法作为补充的局面。因此，立法部门、管理部门以及学者都在积极研究解决的方案。主张制定自然资源（基本）法的呼声和主张制定基本法地位的《自然保护法》（或《生态环境保护法》）的呼唤此起彼伏。
　　的确，《环境保护法》（1989）存在不胜任承担我国环境基本法的客观因素，如何改变这种状况？真的就让《环境保护法》（1989）停留在污染防治法的基本法位置，而新制定两个基本法《自然资源法》和《生态环境保护法》吗？笔者认为这是不可取的。首先，这不符合基本法-单行法的法理要求。环境基本法，在整个部门法律体系中处于“母法”地位，位于宪法之下、所有单行法之上，起着上承宪法下启单行法的统帅作用。试想，如果同一领域的社会关系中并立几个基本法，非但没有“母法”之信，却难免有中国环境基本法泛滥之嫌。其次，这种把整体环境分解为各个小环境加以法律调整的作法既不符合可持续环境保护的要求，也与国际上环境基本法走向融合发展的趋势背道而驰。
　　完善我国环境基本法，日本《环境基本法》的发展经验值得我们借鉴。就基本方向而言，根本性的一条经验是，我国环境基本法应当成为一个融合整体环境概念的（在调整范围上体现为集环境污染防治、自然资源开发利用保护、生态环境保护和建设为一体）、真正体现“母法”地位的环境基本法，惟有如此才能够真正实现其统帅各污染防治单行法、自然资源单行法、生态保护单行法规的基本法功能。就形式而言，完善我国环境基本法，应当在忠实《环境保护法》（1989）的立法初衷——“《环境保护法》（1989）是我国的环境基本法”的架构下，对《环境保护法》（1989）进行变革。这一变革，从立法程序上看它似乎只是一次法律修订，但从立法内容上看应当是大胆的创新，可以说是一次类似日本《环境基本法》的法律重订，它要善于吸收、扩展旧的好的制度（如行之有效的污染防治法律制度），发展新的原则（如把可持续发展的理念转化为我国基本环境法律原则、确立整体环境保护的法律体系、参与国际环境合作的立场和原则等），填补过去的立法真空（制定生态环境保护的基本政策和制度、调整各自然资源法之间的不协调因素）。惟有建设融合整体环境的环境基本法，才能真正厘清我国污染防治法、自然资源法和生态保护法各子法群之间的关系，促进我国环境法向可持续发展所要求的方向深化发展。
　　【作者介绍】法学博士，北京师范大学资源科学研究所副教授
注释与参考文献
　　本文获得教育部人文社会科学青年项目基金和北京师范大学青年教师社科基金资助。作者衷心感谢北京大学法学院金瑞林教授的教诲和对本文的学术指导。
　　即熊本水吾病、四日市哮喘病、新泻水吾病和富山骨癌病。该四大公害赔偿诉讼直到70年代才由法院作出终审判决，以原告全部胜诉获得赔偿而告终。
　　它们是《公害对策基本法》，《公害防止事业费企业负担法》，《海洋污染防止法》，《水质污染防止法》，《关于防止农用土地土壤污染的法律》，《关于废弃物处理及清扫的法律》，《关于处罚人体健康的公害犯罪的法律》，《大气污染防止法》，《噪声控制法》，《下水道法》，《农药管理法》《自然公园法》，《毒品及剧毒物品管理法》，《道路交通法》。
　　公害防止计划是根据《公害对策基本法》第19条针对现在公害严重或有可能变得严重而且如不采取综合治理措施就很难达到防止目的的地区而制定的。该计划根据内阁总理大臣的策划指示，由有关都道府县知事制定再经总理大臣认可。内阁总理大臣的策划指示必须经过公害对策会议的讨论。计划规定：各事业单位所采取的防止公害的各种限制、环境影响的评价、选地的指导、土地利用等各项措施，必须同城市下水道、缓冲绿地、废弃物处理、监测体系的配设、学校环境的整理建设等公害对策工作以及公园绿地、交通对策、地基下沉等有关公害事业结合起来以利综合推行计划的实施。
　　顺次为《环境基本法》第3条至第5条。
　　《环境基本法》第15条。
　　《环境基本法》第20条。
　　《环境基本法》第22条。
　　《环境基本法》第23条。
　　《环境基本法》第24-27条。
　　《环境基本法》第32-35条。
　　日本《环境基本法》第2条。
　　“协调发展原则”是1989年《环境保护法》制定的，而可持续发展思想被国际社会公认为人类发展的最合理模式并被术语化地出现于国际法律文件中，应始于1991年联合国环境与发展大会的《里约宣言》。把“协调原则”解释为可持续发展的体现在时间上就有生搬硬套之嫌。
　　1993年新西兰《资源管理法》摈弃“利润性利用”的原则，而改正为“可持续利用”，是另一例证。
　　参阅本文图表1。
　　邱聪智：“‘环保基本法’的地位与功能”，《中国论坛》（台湾版）第284期，第10-11页。
　　柯泽东：《环境法论》（台湾版），台湾大学法学丛书编辑委员会，第150页。
　　汪劲：“对构筑我国环境法律体系框架若干问题的思考”，《环境保护》，1996年第4期，第26页。
　　王保树主编：《社会主义商品经济法律制度研究》，社会科学出版社， 1994年，第470-471页。
　　参阅：自然资源（基本）法立法可行性研究课题组，“自然资源（基本）法立法可行性研究报告”，《兰州大学学报（社会科学版）》，1998年第26卷第3期，第37-46页。
　　参阅王灿发：“我国自然资源立法对自然保护的局限性分析--兼论自然资源法与自然保护法的相互关系”，《环境保护》，1996年第1期；“论自然保护立法存在的问题及其完善途径”，《中国环境报》，1997年7月2日、7月6日。国家环境保护局自然保护司自然保护立法课题组，“自然保护立法若干问题研究”，《中国环境管理》，1996年第1期。
　　新西兰以《资源管理法》（1994）整合各单行法，英国制定《环境法案》（1995），瑞典制定《环境法案》（1999），都是可持续发展战略促进环境基本法统一化和环境法法典化的例证。参阅杜群：“新西兰‘资源管理法’述评”，《世界环境》，1999年第1期。全国人大环境与资源委员会，《瑞典环境法》，中国环境出版社，1997年。N．S．J Koeman，Environmental Law in Europe，Kluwer Law International，GB，1999，p．476-483， p．421-431．

  
〈比较法研究》   第2002-4期

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