日本环境法的发展总是备受亚洲各国的关注。这与日本深受公害教训并成功发展出一套较为完善的环境法律体系有关。同时日本环境法的发展经验深深影响着诸如中国、台湾地区等地的环境法发展。20世纪90年代日本环境法发展的一个里程碑是1993年日本颁布了《环境基本法》。这一法案是日本环境法发展历史上的第三个环境基本法（之前的两个为1967的《公害对策基本法》和1972的《自然环境保全法》）。那么，《环境基本法》是怎样产生的？它与日本前两个环境基本法相比有哪些革新？它的出现对我国环境基本法的完善有什么启示？日本三个环境基本法的发展历程又对我国环境法的未来发展有什么借鉴意义？这些都成为比较环境法上可钻研的课题。本文即对此作一探讨。
　　
一、日本环境基本法发展的历史回顾
　　
　　环境基本法，在国家政治中占有重要的地位，它表达国家对环境保护领域的基本政策和方针，规定国家对环境保护的基本管理制度和措施。在国家的环境法律体系中，环境基本法是将宪法和其他单行环境法律连接起来的纽带，即环境基本法提供国家基本环境政策、方针和制度框架，单行环境法律则具体规定实施内容。日本环境基本法的发展，经历了从《公害对策基本法》（1967年）和《自然环境保全法》（1972年）到《环境基本法》（1993年）的过程。
　　《公害对策基本法》和《自然环境保全法》是日本公害防治和自然保护方面两个平行的基本法，在克服公害危机、保护自然环境、维持经济与环境的双向发展发挥了巨大的法律功能。
　　19世纪末期至20世纪初叶，以19世纪明治维新为转折，日本走上了资本主义的道路。明治时期的工业革命带着强烈的军事色彩。“富国强兵”的号召极大地刺激了日本矿业的发展。矿害成为此间主要的环境公害。明治第一起公害案件是足尾铜矿矿毒事件。此外，还有日立矿山烟毒、大阪碱业会社二氧化硫事件。为了防止公害事件对利用土地开发矿业带来阻碍，明治20年（1888年），大阪府制定了《煤烟管理令》；明治44年（1912年）日本制定了《工场法》；另外，《土地收用法》在控制矿害蔓延方面起了一定积极的作用。
　　与公害防止平行发展的日本自然保护立法，始于明治6年（1874年）。太政官布达设立的自然公园制度，指定除东京的上野和浅草等都市以外的自然风景名胜地为公园，由地方县政府实行管理。明治30年（1898年）为了合理利用和保护森林，制定了《森林法》；1919年，为了保护野生的鸟兽不受滥捕而灭绝，制定了《狩猎法》。受美国设立黄石国家公园的影响，明治44年（1912年）议会审议了国家设置国立大公园的建议。1920年，为了对都市内的景观地区予以保护，日本制定了《都市计划法》；在1932年，又制定了《国立公园法》。
　　20世纪上半期，两次世界大战对日本产生了重大影响。在发展军需工业的政策下，日本经济实行了以重工业和化学工业为中心的、以生产力扩充和粮食增产为总方针的路线。公害型产业迅速在日本发展。二战后，日本为了恢复战争带来的国土荒芜和产业破坏，更为了能够赶上欧美国家，开始追求片面的经济增长。急剧扩张的经济张力给自然资源和环境带来了严重的损害，公害问题成为60、70年代日本日益尖锐的社会和政治问题，民众高涨的反公害运动推动了政府进行公害控制立法的步伐。到50年代末，日本制定了保护水质和防止水污染的《水质综合法》和《工场排水法》（1959），保护大气的《烟煤控制法》（1962），但是，国家公害立法并未真正引起重视。公害防止和经济增长之间，后者仍占绝对主导的地位。直到50年代四大公害赔偿案件发生，公害的危害性在诉诸法院的情况下引起了全社会的关注，公害损害的因果关系的法律确认和事后的法律救济给公害立法提出了新的契机。
　　20世纪70年代，全球范围开始了所谓的“环境时代”。日本也掀起了环境立法的高潮。1970年底召开的第64届临时国会，一次就通过了新制定和修改的14部环境法律，其中最有影响的是《公害对策基本法》。日本现行的环境法多形成于这个时期。1973年后还制定了《环境厅设置法》，《公害等调整委员会设置法》，《关于特定工场整备防止公害组织的法律》，《自然环境保全法》，《公害健康损害补偿法》，《恶臭防止法》。这个时期的立法成就，一方面是完善了单行环境法律；另一方面，形成了公害防止方面和自然保护方面的两个综合性的基本法即《公害对策基本法》和《自然环境保全法》。这段时期促进日本环境立法蓬勃发展的社会动因可以说有四：一是公害问题的司法审判唤醒了民众对环境危机的警惕；二是战后30年的稳定发展，公民的环境科学知识和政治素质大大提高；三是第一次联合国环境与发展大会的召开，将环境问题纳入了社会经济发展的考虑，并要求各国在立法上保障经济和环境保护的协调发展；四是政府将环境管理纳入了国家职能管辖，于1971年设置了环境厅，有效地促进了环境行政和环境立法。
　　《公害对策基本法》、《自然环境保全法》和其他环境法律在防止公害、保护自然环境方面收到了相当大的成效。但是，在20世纪80年代末以后的经济发展中，由于物质方面的丰富形成了以大量生产、大量消费、大量废弃为特征的新型社会经济活动，人口和社会经济活动进一步向城市集中，大城市的环境问题日益严重，生活废水污染、生活废弃物等新型的城市生活型公害大量涌现。另一方面，城市的城市化过程造成了自然环境面积大大减少、人工环境急剧增大。在人口过疏地区，虽然有农田、有森林等良好的自然环境条件，但是维持环境生态功能的社会支持如财力等方面又遇到困难。与此同时，随着1991年联合国环境与发展大会的召开，可持续发展的战略思想对国家环境管理提出了新的理念和要求，更加强了国民的环境关怀，人们对舒适环境的需求也日益增大。再有，日本在平稳控制住了国内环境问题以后，对环境问题的关注投向更远的目标即关注全球性的环境问题，诸如全球气温变暖、臭氧层破坏、海洋污染、野生物种减少等。这一环境政策的变化，一方面是出于日本对全球性环境问题的危机感和使命感，另一方面日本也试想通过更多参与国际环境合作扩大其在国际政治和外交方面的影响力。随着日本于1993年5月签署《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》，其参与国际环境合作的行动越来越迫切地需要有国内基本法进行授权和规范。
　　面对上述国内、国际环境问题的新趋势，类似《公害对策基本法》、《自然环境保全法》那样的被动应付式的法制框架已经不能满足可持续环境保护的需要。为了促进整个社会形成可持续的发展方式，倡导对环境负荷小的社会经济方式和生活方式，确立更加具有计划性的环境保护政策措施，1993年11月日本制定了《环境基本法》。随之，《公害对策基本法》即告废止，《自然环境保全法》等有关法律规定则通过制定一些过渡性法律进行调整。
　　
二、日本环境基本法的内容革新
　　
　　从《公害对策基本法》到《自然环境保全法》、再到《环境基本法》的发展过程，日本环境法律调整范围和调整内容都在变化和革新。
　　（一）《公害对策基本法》的主要内容
　　1967年8月制定的《公害对策基本法》，是日本的第一个环境基本法。它的主要内容包括立法目的，公害定义，明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，提出了公害防止的基本策略和措施，规定了公害防止的费用负担和财政措施等。
　　《公害对策基本法》的立法目的在于：明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定公害防止的基本措施，以全面推行防治公害的基本对策，达到保护公民健康和维护生活环境的目的。该法同时还规定前述之保护公民健康和维护生活环境应当以与经济健全发展相协调为前提。该法把公害定义为“由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭，以致危害人体健康或者生活环境的现象。”其中的“生活环境”，包括了与人类生活有密切关系的财产、动植物以及这些动植物的生存环境。公害概念的法律化，为规范和形成日本公害防止法律体系奠定了基本法律基础。
　　《公害对策基本法》提出了国家、地方公共团体防止公害的行政目标和职责，以及企业、公民的防止公害的责任。规定国家有责任保护公民健康和维护生活环境，有责任制定防止公害的基本对策和综合措施并予以实施；地方公共团体应当根据国家的对策采取措施防止公害，并且有责任制定适合于本地区自然和社会条件的防止公害措施并加以实施；企业有责任采取例如妥善处理工业活动产生的烟尘、污水和废弃物等必要措施以防止公害，并且协调国家和地方公共团体实施防止公害的对策，避免其产品在使用过程中可能造成的公害；居民应努力以一切适当方式协助国家或地方实行防止公害措施。该法还提出了公害防止的基本策略和措施，主要是环境标准管理、污染物排放控制、土地利用控制、推进防止公害设施的应用、实行公害防止计划、建立公害纠纷处理和被害救济的制度等。实践证明这些制度和措施都是非常见成效的。以公害防止计划为例，在1970—1977年间全国主要城市依次制定公害防止计划，1993年已有34个地区在策划。目前公害形态已由过去的产业型公害发展为以交通公害、海岸水域污染公害为主的城市生活型公害。
　　此外，《公害对策基本法》还规定了三种公害防止的费用负担和财政措施。一是由企业负担，因事业活动造成公害的企业，对国家或地方防止公害而进行的工程，负担全部或部分的必需的费用。二是政府的财政措施，由政府采取必要的财政及其他措施，帮助地方解决费用问题。三是政府提供的对企业的资助，通常以金融和税收措施以整各企业公害防止设施。
　　1967年的《公害对策基本法》经1970年、1971年、1973年、1974年和1983年五次修订，修订的内容主要包括：立法目的删除了“与经济协调”的条款；扩大公害的定义（增加土壤污染等）；明确促进废弃物处理对策为公害对策；规定了关于自然环境的保护，把它与公害对策作为环境政策的两大原则；授予都道府县知事以设立环境标准的权限。
　　《环境基本法》实施后，《公害对策基本法》废止。
　　（二）《自然环境保全法》的主要内容
　　1972年的《自然环境保全法》，成为当时与《公害对策基本法》平行的环境基本法，这也是日本认识到环境保护必须同时进行公害防止和自然环境保护后在环境立法上的反映。该法的立法目的是，鉴于自然环境是维护人类健康、生存和发展所不可少的物质条件，广大公民在享受其恩惠的同时，必须妥善保全自然环境，以便将来的公民能够继承。
　　《自然环境保全法》申明了自然环境保全的基本方针，内容涉及自然保全的基本构想，原生自然环境地域及自然环境保全地域的指定及其保全措施，都道府县自然环境地域及自然环境保全地域的指定标准等。自然环境保全的基本方针由内阁总理大臣听取自然环境保全审议会的意见后编制方案，经内阁会议决定后公布，并由自然环境保全行政机关在全国统一实施，但是它并不具有法律拘束力。《自然环境保全法》建立了自然环境保全基础调查制度。国家每5年要对地形、地质、植物及野生动物进行一次必要的基础调查，以研究和制定自然保全的方针政策。该调查又称“绿色国势调查”。《自然环境保全法》明确了社会各方主体在自然环境保全方面的责任。具体规定了国家、地方公共团体、企业和公民的责任。
　　《自然环境保全法》是对《公害对策基本法》关于加强自然环境保护规定的具体化和深化。它对自然环境的认识体现了可持续环境保护的精神，但法案的调整范围还是针对局部环境的保护。
　　随着《环境基本法》的实施，《自然环境保全法》并未马上废止，而是对有关法律规定进行调整，制定了相应的过渡性的措施。
　　（三）《环境基本法》的新发展
　　《公害对策基本法》、《自然环境保全法》虽然在防止公害和环境保全方面收到了极大的成效，但是从立法模式上均属于末端控制为主、被动应付式的法律。因此它们在促进整个社会朝着对环境负荷小的可持续发展、促进公民形成符合可持续发展要求的新型生活方式方面还存在局限性。相比之下，《环境基本法》确立了对整体环境（包括环境污染、自然资源、原生环境等）进行保护的法律框架，成为第一个完全融合的、综合性的环境基本法。
　　较比《公害对策基本法》、《自然环境保全法》，《环境基本法》的新发展体现在对环境立法理念的系统化，以及对具体法律制度和政策措施加以完善。
　　《环境基本法》第一个新发展是完善了环境法的基本理念。环境法的基本理念是向社会阐明为什么要进行环境保护的道理。《环境基本法》明确了三个基本理念。第一个基本理念是“环境恩惠的享受和继承”，即：认识到作为人类生存基础的环境是有限的且是全人类共有的，当代人在享受丰富的环境恩惠时，必须考虑到应当将它完整地保存好使后代人得以继承。这实际上把可持续发展的思想直接确认为基本法律原则。第二个基本理念是“建设对环境负荷小、可持续发展的社会”，即：为了保持丰富的环境，建设可持续发展的社会，应当把社会经济活动控制在公平负担之下的环境负荷比较小的水平，寻求对环境负荷小、健康的经济发展模式，环境保护必须要坚持防患于未然的原则。这一理念指明了实现可持续发展的目标和方式，目标是建设有益于环境的经济社会，方式是形成环境负荷小的新型社会经济方式和生活方式。从中还可以看出，环境保护的方式从公害控制时期的对策防御型防治扩展到覆盖整个社会经济活动，反映了整体环境保护的思想。这一环境基本理念通过明确社会各主体的“责任和义务”落实到环境行动中。第三个基本理念是“积极促进建立在国际协调基础之上的全球环境保护”，即发挥日本国的实力，使之与其应有的国际地位相称，要在国际协调之下积极致力于保护全球环境。
　　《环境基本法》另一个新发展是完善了环境法律制度和政策措施。主要有以下所列内容：（•为现有制度和措施，“新”为《环境基本法》新增项，“扩”为《环境基本法》扩展项）。
　　（新）•环境基本计划 （扩）•促进设施整建等事业
　　•环境基准 （新）•促进利用有助于减少环境负荷的制品等
　　•国家制定政策措施时的环境上的考虑 （新）•加强环境方面的教育和学习等
　　（新）•环境影响评价 （新）•支持民间的自发活动
　　•控制性措施 （新）•提供信息
　　（新）•经济性措施 •实施调查
　　•健全监督监测等体制
　　•振兴科学技术 •污染者负担（公害、自然）
　　•处理纠纷、救济受害方（公害） •受益者负担（自然）
　　（新）•参与全球环境保护等的国际合作等 •对地方自治体的财政措施
　　环境基本计划是一项《环境基本法》新设的政策措施，是为了保证国家在环境保护中能够统一行动、协调管理，在所有社会主体公平承担任务的前提下，由政府统一地、有计划地确定整体环境保护的方针政策、各项环境保护措施。环境基本计划的内容包括国家预期的环境应有状态（环境质量目标）和国家为实现这种状态来取的政策措施（环境行动方案），明确中央和地方公共团体、事业者、公民等各个社会主体的环境保护任务。环境基本计划的运作如图表1所示。

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