日本国属于单一制国家，除中央政府外，地方政府包括都、道、府、县，以及市、町、村。在日本宪法中被称为“地方自治团体”，实行中央集中领导下的地方自治体制。在这种体制下，形成了日本中央和地方各级政府间独特的财政转移支付制度法。
　　
一、财政转移支付制度的前提：中央和地方政府的事权划分
　　
　　1、中央和地方政府职责范围的划分。中央政府管辖纯属关系国家全局利益的外交、国防、造币事务、需由中央统一规划办理的重大经济事务、与人民生活密切相关且需要全国统一协调的事务。都道府县政府职责范围的事务包括四类，即广域性事务、统一性事务、联络调整性事务、补充性事务。都道府县级政府事权以外的所有其它事务均属于市町村的职责范围。
　　2、中央和地方的财政支出结构。不同级政府的职责范围是通过各级财政的规模和方向来界定的。在日本，由于地方政府提供了全国绝大部分的公共物品和服务，承担着比中央政府多得多的公共事务，因此，在全部财政支出中，除了国防费的全部以及公债费的大部分由中央负担之外，其他财政支出项目的大头都在地方政府。
　　
二、财政转移支付制度的根据：中央和地方的税权划分
　　
　　日本的财政体制实行分税制，按税种划分中央与地方的财政收入。全部税收分为中央税（即国税）、地方税和共享税（也称交付税）。中央税和地方税的划分，所遵循的一项重要标准是，将那些具有收入再分配效应，并且对经济景气状况也有自动稳定的效果的税收划归中央，中央掌握这类税收的立法和征收权，可以有效地体现政府宏观经济政策，这类税主要是指以个人、法人的收入、财产所得为征税对象的税。而将那些通常被认为只有从当地公共服务那里得到好处才能带来的受益税收划归地方，主要指那些以事业、土地、房屋、折旧资产等能带来受益的课题为征收对象的税收，便于事权、收益权和税收权三者的有机结合。
　　依据以上分配原则，日本现行税法45种税中属于中央税的有四类：（1）所得税类，包括所得税、公司税和特殊公司附加税。（2）财产税类，包括遗产税、赠与税和土地增值税。（3）消费税类，包括消费税、酒税、烟税、汽油税、石油税、地方道路税。（4）货物转让税类，包括证券交易所税、证券交易税、印花税、吨位税等。地方税也可分为四类，属于所得税类的有都道府县住民税、市（町、村）住民税和企业税，属于财产税类的有汽车税、矿区税、财产税、轻型汽车税、土地拥有特别税、营业事务所税、城市规划税，属于消费税类的有都道府县烟草税、高尔夫球场使用税、地方特别消费税、市（町、村）烟草税、游泳场税，属于货物转让税类的有不动产购置税、猎枪登记税、矿产品税等。
　　
三、财政转移支付制度的定位：财政分权制度的重要补充
　　
　　日本自上而下建立的财政均衡制度由三部分构成，即地方让与税制度、地方交付税制度和国库支出金制度。
　　1、地方让与税制度。建立地方让与税制度主要是为了充实地方修建公路、港口、机场等基础设施的财源。它包括地方道路税、石油气税、汽车载重量税、航空燃料税和特别吨位税等5种中央税。这些税种征收后，全部返还给地方。让与税金额不大，而且它一般也不具有均衡作用。
　　2、地方交付税制度。日本的地方交付税制度是中央向地方实施财政转移支付、实现财政平衡的主要形式。它是一种配给税和平衡给付税的混合形式，因为中央财政转移给地方政府的资金总额由配给总比例决定，而具体交付给各个地方的金额则由财政目标决定。地方交付税总额又由作为中央地方共享税的法定分享比例决定，即所得税、法人税、酒税的32％、消费税的24％、烟税的25％。在按上述比例交付地方的税收总额中，有94％是普通交付税，6％是特别交付税。特别交付税是为交付税没有涉及的特别财政需要而设置的，对普通交付税起补充作用。而普通交付税则构成地方交付税制度的中心内容，它是依据各个地方政府的基准财政需要额和基准财政收入额之间的差额进行分配。
　　基准财政需要额是每个行政项目在执行合理而妥当的行政事务时所必需的费用之和。这种必要费用可由以下办法求得：（1）确定能够反映每个行政项目财政需要的测算单位，如消防费按人口，道路费以道路面积和长度，教育费以学校数、教职员数为测定单位。（2）决定每个测量单位的单位费用。（3）按测定单位的数额和单位费用计算财政基准需要额。（4）系数调整。鉴于不同项目的不同情况和不同地区的不同特点，对已计算出的基准财政需要额还可以乘上校正数加以调整。在日本，这种系数调整分为计算单位类别调整、寒带调整、档次调整、密度调整和社会经济发展状况调整五种，计算方法极为复杂。
　　基准财政收入额是按各地方政府的地方税的预测收入或征税能力计算出来的，但地方税收预测值并不等于基准财政收入，而只是将其中的一部分作为基准财政收入。这一部分具体到都道府县为80％，市町村为75％。上述规定主要考虑到可能存在未计入基准财政需要额内的其他财政需要。
　　3、国库支出金制度。国库支出金和地方交付税不同。后者属于不指定专门作用的一般补助金，而国库支出金则是中央政府根据特定目的条件下拨给地方政府的专项补助金。日本设立这项制度主要有三个目的：一是贯穿事权和财权统一的原则；二是对地方政府行为进行诱导；三是体现财政均衡目标。国库支出金按下拨性质不同分为三类：（1）国库负担金。即中央与地方共同承担的事务中，全部由地方负责办理，中央按自己负担的份额拨给地方的经费。（2）国库委托金。即对于本应中央承办，但因发生在地方，按照效益原则而委托地方承办的事务，由中央负担其全部费用。（3）国库补助金。是中央对地方兴办的事项认为有必要予以奖励和资助而拨给的资金。
　　日本的财政转移支付制度在实现中央与地方之间的财政纵向平衡和财政横向平衡过程中发挥了重要的作用。从中央与地方的财政分配比例看，1992年，日本税收收入总额中，中央税占62％，地方税占38％，两者比例大约为6：4。当中央支付地方让与税和交付税之后，中央与地方的分配比例大约变为4：6。当中央再向地方支付国库支出金后，中央与地方的分配比例就变成3：7。这一分配结构就大致同中央和地方的事权结构相适应了。从实现财政均衡的目标效果看，转移支付制度大大改善了不同地区之间的财政横向均衡状况。从中央预算和地方预算的关系来看，日本的财政转移支付制度强化了两者之间的相互依存及中央对地方财政的制约关系。从财政转移支付对地方经济的作用来看，中央对地方的财政转移，尤其是国库支出金制度促进了地方基础设施和社会事业的发展。如财政状况较好的大阪府虽然不能享受地方交付税，但1992年中央向该府支付的国库支出金高达3355亿日元，使大阪府有能力组织建设世界一流的关西国际机场，实施包括关西文化学术研究城、国际文化公园城等跨世纪工程在内的“大阪综合计划”。
　　日本财政转移支付的预算管理和核算体制也有其特色。来源于中央税的财政转移支付是通过两个不同的会计帐户，分别拨付给各地方政府或地方团体。一个是一般会计帐户。中央对地方的国库支出金通过一般会计帐户直接拨付给各地方政府；地方交付税的交付金也要先通过一般会计帐户核算，然后再转入另一个帐户，即交付税特别会计帐户，拨付给各地方政府。至于各种让与税，则不必通过一般会计帐户，而是直接纳入交付税特别会计帐户，再拨付给各地方政府。这样做的好处是，可以划清中央不同性质转移支出的拨付渠道，有利于加强核算和改进预算管理。
　　【作者介绍】武汉大学法学院

《法学杂志》   第2001-6期