一、制定背景
　　
　　日本《关于行政机关信息公开的法律》（以下简称《信息公开法》）已于1999年5月14日正式颁布。日本《信息公开法》是在世界各国纷纷制定信息公开法的国际环境下和国内民间团体、组织的强烈要求下出台的。该法的制定经历了漫长的道路。
　　（一）世界各国信息公开法制定的概况
　　目前，世界上许多发达国家都已制定了信息公开法。世界上最早出现信息公开制度的是瑞典。瑞典于1766年制定了《出版自由法》，规定市民有接近公文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，该法经修改后一直沿用至今。
　　芬兰在瑞典统治时期，也适用瑞典1766年《出版自由法》，以后中断，1951年制定了《公文书公开法》。丹麦在二次大战后，对引进公开原则展开了讨论，1970年颁布了《行政文书公众使用法》。挪威的信息公开原则也是受瑞典1766年《出版自由法》的影响，于1970年制定了《公众使用法》。
　　法国于1978年制定了《行政文书使用法》。同年，荷兰也制定了《公共信息使用法》。奥地利于1987年制定了《联邦行政机关信息公开法》。匈牙利于1992年制定了《个人资料保护公共资料公开法》。比利时于1994年制定了《行政公开法》。英国于1985年制定了《地方自治（信息使用）法》，作为国家行政机关的《信息自由法》预定在1999年颁布。德国1994年制定了《环境信息法》，但尚未制定联邦行政机关《信息公开法》。
　　美国在19世纪就制定了州一级的《信息公开法》，1966年制定了联邦《信息自由法》，给其他国家以很大影响。澳大利亚、加拿大及新西兰于1982年分别制定了《信息公开法》。
　　韩国也于1996年11月制定了《信息公开法》，并在1998年1月施行。
　　（二）国内背景
　　美国《信息自由法》的制定对日本产生很大影响。1966年美国《信息自由法》制定后，日本就开始讨论制定信息公开制度，经过近30年的努力，最终使日本进入了制定国的行列。
　　在日本国内，首先提出要求制定信息公开法的是民间团体。1979年9月，作为民间团体社团法人的自由人权协会就发表了“信息公开法纲要”。1980年3月，以该协会为首的日本消费者联盟、妇女联合会、研究者等发起了“要求制定信息公开法市民运动”。该运动在分析全国各地信息非公开案例的基础上，于1981年1月发表了“信息公开权利宣言”，要求建立具体保障知情权的制度，并提出“信息公开八原则”。其后，人权协会也公开发表了“信息公开典型条例草案”和“信息公开法典型草案”，以支持市民运动。
　　对上述市民运动作出快速反应的是各在野党。地方自治体以及日本律师联合会等法曹团体。在野党方面，1980年5月，民社党首先向国会提交了“公文书法案”，此后，共产党、社会党、公明党也都数次向国会提交了法案。在地方自治体中，首先是山形县金山町1982年4月施行《公文书公开条例》，以后在神奈川县、崎玉县、大阪府、长野县、川崎市等地都相继施行《信息公开条例》。到目前为止，这一制度已在日本全国普及。全国都、道、府、县85％以上的地方自治体都制定了《信息公开条例》。日本律师联合会于1994年7月也公开发表了“信息公开法大纲”、“信息公开法试案”。
　　相反，政府和执政党对信息公开反应迟钝，只是在1980年5月推出了“关于改善提供信息的措施”。1991年制定了“行政信息公开标准”，这里的信息公开只是作为行政运作上的措施，并非从确认国民请求开示权利的角度出发。
1990年在总务厅行政管理局设立了“信息公开问题研究会”，并在同年9月提出“关于信息公开制度的中间报告”，1994年为制定《信息公开法》，成立了调查审议行政改革委员会，并于1995年在行政改革委员会下设立了信息公开部会。由各界的专家对此进行研讨、审议，公开发表了“信息公开法纲要草案（中间报告）”，在广泛征求意见后，由行政改革委员会于1996年12月16日向内阁总理大臣提出“关于确立信息公开法制的意见”。政府在接受该意见后，由总务厅内的信息公开法制定准备室起草法案。于是“关于行政机关保有信息公开的法律草案”和“关于伴随行政机关保有信息公开法律施行相关法律的整备法律草案”，经内阁决议并向国会提出，该法案最终获参、众两议院通过，于1999年5月14日颁布，并将在两年内施行。
　　
二、主要特色
　　
　　该法共分4章，由44条组成。主要对行政文书的开示、不服申诉、咨询、信息公开审查会、审查会调查审议的程序以及诉讼管辖的特例等作了规定。
　　（一）立法目的。该法第1条有关立法目的的规定包括两层意思：一是明确规定了基于国民主权的理念，政府负有说明责任。这意味着国家政府对于信托主权者国民负有具体说明其行政活动情况的责任。但是立法目的中没有使用“知情权利”的概念，这是由于在日本现行宪法中没有“知情权”的明文规定，而且在具有宪法最终解释权的最高法院的判例中，尚无承认作为行政信息开示请求权意义上的“知情权”的判例。另外，法律对开示和不开示信息的范围作了规定，这也是为了避免在法律的解释和运用上出现争议。二是规定“在国民正确的理解和批评下，推进公正且民主的行政”，这一点反映了法律赋予国民监督行政和参与行政的权利。
　　（二）可请求开示的行政文书的范围。《信息公开法》对行政文书划定了范围，其范围较之其他国家和日本各地方自治体的条例更为广泛。该法第2条第2款规定的行政文书，包括行政机关的职员职务上制作的，或获得的文书、图画和磁性记录资料，而且是作为行政机关职员组织性地使用的、该行政机关保有的资料。也就是说，行政文书的范围不仅限于经过判决或裁决程序的案件，在行政机关所保有的大量文书、信息中，那些作为公文书正式管理的文书、信息都属于可请求开示的行政文书。当然，其公共组织性就排除了职员个人的、私有的信息，私有信息不属于行政文书。
　　作为管报、白皮书、报纸、杂志、书籍及其他不特定多数人以贩卖为目的的发行物、书店能买到的书刊等都不是行政文书。
　　另外，该法所规定的是行政机关保有的信息，立法机关、司法机关保有、管理的信息不在此限。地方公共团体和特殊法人有关信息公开也不在该法的规定之例（第41条、第42条），而应另行制定有关法律上的必要措施。
　　（三）信息公开请求权者。法律第3条规定，任何人都可以提出开示请求，这一规定很广泛，无任何限定。这就意味着具有开示请求权者不仅限于日本国民，外国人也可以提出开示请求。此外，“任何人”的概念作为主体来说，不仅限于自然人，也包括法人。而且，不具有法人资格的团体有当事人能力的，也可以成为请求开示的主体。
　　（四）被请求开示的行政机关。开示请求是国民向国家行政机关的长官提出要求开示其行政机关作为组织上保有管理的信息。法律第2条第1款对行政机关的范围作了明确规定，应包括内阁所设机关和所管辖的机关（如内阁官房、内阁法制局人事院等）、会计检查院、《国家行政组织法》第3条规定的府、省、厅、委员会；《国家行政组织法》第8条第2款、第3款规定的省厅直属的设施、机关、特别机关（如国立大学、警察厅、检察院等）。
　　（五）提出开示请求的程序。开示请求者应向行政机关长官提交载明开示请求者姓名、住址以及要求开示特定行政文书事项的请求书（第4条）。行政厅长官认为开示请求书在形式上不完备时，可以要求开示请求者在一定期限内进行补充，并应向开示请求者提供必要的帮助。有关开示请求，要交纳由政令规定的请求手续费，当请求人有经济困难或有其他理由时，也可减免部分或全部手续费（第16条）。开示请求者交纳一定费用是采取与一般纳税者公平负担的原则，费用额由政令作出具体规定。
　　（六）审理程序。行政机关对于合法的开示请求的回答应自开示请求之日起30日内作出。原则上自请求之日起60日内作出。但当行政文书数量巨大时，对部分行政文书作出开示或不开示的决定，其余部分则在一定期限内作出决定（第10条、第11条）。
　　在开示请求的行政文书记有有关第三人的情况下，行政机关长官在作出开示决定时，应保护第三人的利益，给予该第三人提出意见的机会（第13条第1款）。当第三人提出反对意见，行政机关长官仍决定开示时，应从开示决定至实施开示之日，设置两周以上的期限，给予第三人进行争讼的机会（第13条）。这一规定适当地保护了第三人的权益。
　　行政机关的长官对于有关开示请求作出开示决定后，应将开示事实通知开示请求者。对于不开示的行政文书，应将不开示理由或请求开示的行政文书不存在的情况通知开示请求者（第9条）。
　　（七）有关不开示信息。法律第5条规定了以下六类不予公开的信息：1．有关个人信息。个人信息包括姓名、出生年月日及其他记录，可以识别特定个人的情况，或虽不能识别特定个人，但若公布于众有可能损害个人权益的情况，不予开示。但作为惯例可以公布时，或为保护人的生命、健康、生活或财产，或某人为公务员，有关信息属于职务上的信息时，可以开示。2．有关法人信息。予以公布有可能损害有关法人或有关个人的权利、竞争上的地位及其他正当利益的，不予公开；以不公开为条件而任意提供的信息，也不予开示。3．有关国家安全的信息。因公布而有损于国家安全，或有损于与他国或国际组织关系的信息，不予公开。4．有关公共安全的信息。因公开而有可能影响预防、镇压或侦查犯罪，或影响维持公诉、执行判决的信息，不予公开。5．有关审议、研究的信息。有关国家机关和地方自治体内部或相互间的审议、研究或协商的信息，因公开而有可能损害坦诚交换意见，或有可能在民众中产生混乱，或给特定人造成不利的，不予公开。6．有关国家和地方自治体实施的事务或事业的信息，因公开有可能产生违法或不当行为，或有可能损害国家和地方自治体的财产利益时，不予公开。可见，日本《信息公开法》确保国家安全和公共安全，对于外交、防卫、侦查方面的信息予以特别保护，并适当地保护法人和个人的正当权益。
　　（八）信息公开审议会。当开示请求人对行政机关的长官作出开示或不开示决定不服时，可以根据《行政不服审查法》提起不服申诉，或根据《行政案件诉讼法》捍撤销诉讼。对于不服申诉，为了避免行政机关内部的自我评价，而从第三人的立场进行判断，客观合理地予以解决，法律第3章规定特别设置信息公开审查会。信息公开审查会是请求开示权制度的主要机关，统一地确保该制度的实施。它作为全国最高权威机关，设置于总理府之下，其9名委员从品质优秀者中选任，经两议院同意，由内阁总理大臣任命。审查会具有强有力的调查权，可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料，要求有关人员陈述或鉴定其所知事实。并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定开示的有关资料。
　　（九）诉讼管理特例。关于要求撤销行政处分的诉讼，根据《行政案件诉讼法》第12条第1款的规定，原则上向管理被告行政厅所在地的法院提起。
　　《信息公开法》第36条有关诉讼管辖规定了特例，因考虑当事人之间的公平、公正等的便利等，规定也可向高等法院所在地的地方法院提起诉讼，当向复数法院提起同种或类似有关行政文书的诉讼时，可由受理法院进行判断并移送其他法院。
　　（十）相关法律的调整。伴随《信息公开法》的施行，有关与现行法律协调问题，由该法的《整备法》进行调整。《整备法》对24部法律进行了修改。但有关登记、特许、刑事诉讼程序制度等相关的21部法律，就文书的公开、非公开的问题不适用《信息公开法》。
　　
三、法律制定的意义及今后的课题
　　
　　（一）日本《信息公开法》的颁布在民主制度上具有重要意义。国家一级的《信息公开法》的颁布，标志着日本也进入制定国的行列。该法的颁布确立了公民作为法律权利的开示请求权，对建立民主制度具有重要意义。
　　（二）推动行政改革。《信息公开法》的制定对行政改革作出巨大贡献，将成为推动行政改革的巨大原动力。《信息公开法》是以国民信赖、实现公正民主的行政为基础的制度。由于开示制度的建立，政府的各项活动情况都展现在国民面前，国民对政府的工作可以进行研究和评价，从而进一步实现公正的行政运作，在民主制度下，确立良好的国民与政府间的关系。作为政府方面，应根据情况变化实施有效的行政制度及其运作；作为行政机关及其工作人员方面，应进一步提高信息公开意识，防止滥用职权，在思想意识上需要有一个大转变。这些都给行政机关及其工作人员提出了新的研究课题。
　　（三）增强公众监督和参与意识。该法第1条规定了政府对国民负有说明的责任，政府在国民正确的理解和批评下，推进公正且民主的行政，这说明公众要对政府的活动进行监督和参与，信息公开制度的建立将有助于国民监督参与意识的提高。
　　（四）附带决议事项实施的课题。法律规定，由众议院内阁委员会和参议院总务委员会附带决议的包括：开示、不开示判断的审查标准的制定、公布；决定不开示时应明记的理由；便于利用的手续费；信息公开审查会的构成及事务局体制的健全；行政文书的适当管理等，这些问题的具体实施是政府今后的重要任务。
　　（五）有关特殊法人信息公开制度的研究。该法附则中对有关特殊法人信息公开制度规定，在两年后将采取法律上的措施，并将在法律施行4年后对法律施行情况及有关信息公开诉讼的管辖办法进行研究和采取必要措施。
　　【作者介绍】中国政法大学
注释与参考文献
　　参见堀部政男：《信息公开制度的意义与今后的课题》，《法学家》1999年第6期。
　　参见石崎正博等：《评信息公开法》，《法律时报》1999年第8期。
　　参见泷上信光：《信息公开法的制定经过及概要》，《法学家》1999年第6期。   
    
 
　　
《行政法研究》   第2000-3期