一、地方分权的推进

日本一直实行地方自治制度，并在宪法上作了明确的规定。但长期以来，中央政府对地方的控制很严。中央的控制手段，一是“机关委任事务制度”，即中央政府各省厅委任地方公共团体办理的事务，中央政府各省厅有权进行指挥、控制或监督。在都、道、府、县一级，“机关委任事务”占到全部事务的70-80%。二是地方交付税制度，即转移支付制度。目前，国税约占全部税收的2/3，地方税占1/3，而国税的50%左右要通过“地方交付税”的形式返还地方，但返还时不是等比例返还，而是根据地方的实际情况由中央决定返还多少；三是在人事方面，大多数的都、道、府、县长官出身于中央省厅，同时，从中央派遣或转职的地方官员也很多。原自治省（2001年与邮政省、总理府总务厅等合并为总务省）是中央与地方的联结点，权力很大，所有中央资金都通过自治省一个渠道下到地方。中央与地方名义上是对等的行政实体，实际上是上下级关系。因此，多年来，改革中央集权制扩大地方分权的呼声一直很高，地方分权运动的时机趋于成熟。[1]

（一）《地方分权推进法》的制定

1989年2月20日，第二次临时行政改革审议会提出了《关于中央与地方的关系的答询报告》，除提出多种改革方案外，还提出了设立地方公共团体“广域联合体”和“核心市”的建议。1992年，第三次临时行政改革审议会“富裕生活部会”提出了设立地方分权实验区──“特例自治体”的建议，虽在表面上被政府采纳，却因中央政府官僚的抵制而被抽掉了实质内容，因而受到舆论批评。

1993年6月，日本参众两院一致通过了《关于推进地方分权改革的决议》。1994年1月，内阁设立了行政改革推进本部，并在其之下设立了地方分权部会。该部会提出的“意见书”中写明应该废止机关委任事务。1994年12月25日，日本村山内阁通过《关于推动地方分权的大纲方针》，确定了地方分权改革的基本方向，并决定制定关于促进地方分权的基本法律。1995年5月19日，日本国会通过《地方分权推进法》，同年7月3日，《地方分权推进法》实施。

根据《地方分权推进法》，在总理府设置作为调查审议机构的地方分权推进委员会，委员会就推动地方分权的具体方针向内阁总理大臣提出建议，政府必须尊重委员会的建议，制定《地方分权推进计划》，规定必要的法律或财政措施。

《地方分权推进法》的内容共四章和一个附则。四个章节为：（1）包括目的、基本理念、职责在内的总则；（2）关于推动地方分权的基本方针；（3）地方分权推进计划；（4）地方分权推进委员会。其有效期为5年（2000年5月延长了一年）。

（二）地方分权推进委员会的工作

依照《地方分权推进法》设立的“地方分权推进委员会”于1995年7月3日开始工作。根据地方分权推进委员会以及日本政府必须在5年内完成分权改革的方案设计、立法和监督实施工作的日程安排，地方分权推进委员会先后于1996年12月、1997年的7月、9月、10月向日本政府4次提出了设计改革方案的“公开提议”（劝告）。

地方分权推进委员会在“公开提议”中提出了关于中央与地方的作用分工的基本构想，主张将中央政府与地方公共团体的关系由上下、主从关系改为对等、协作关系。具体而言，就是废止机关委任事务制度，把地方公共团体的事务重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”两部分。

所谓“自治事务”，是指地方公共团体所执行的除“法定委托事务”以外的事务。具体而言，就是历来的地方公共团体行政事务以及原“机关委任事务”中被归类为地方公共团体事务的内容。

所谓“法定委托事务”，是指法律或政令规定的由地方公共团体依据法令执行的事务中本应由中央政府或都、道、府、县政府职能范围内的事务，并且中央政府或都、道、府、县政府必须确保对这些事务的正确处理（这些事务是出于便利和提高工作效率的考虑而在法令上规定由地方公共团体执行）的部分。《地方自治法》附表一和附表二对其内容作了规定，具体包括护照的签发、国道的管理、国家指定的统计事务等。

地方分权推进委员会还提议以一般法规规定中央政府参与地方公共团体事务的基准，并提议建立处理对于对等、协作关系的中央与地方公共团体之间的讼争的机构等。

1999年的第5次“公开提议”的内容，包括重新审视公共事业以及重新审视中央政府所制定或参与的各种开发、整备计划等。

（三）《地方分权推进计划》的制定

桥本内阁于1998年5月制定了“第一次地方分权基本计划”。除了采取必要的法律或财政措施外，还对地方公共团体提出了要求。第二年3月，内阁根据地方分权推进委员会提出的第5次“公开提议”，制定了“第二次地方分权基本计划”。与此同时，内阁有关部门开始紧锣密鼓地根据上述计划起草修改相关法律的方案。

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