实际上，日本政府早在50年代末便开始通过立法来解决养老问题。1959年，日本颁布《国民年金法》；1963年，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老；1982年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。《国民年金法》《老人福利法》和《老人保健法》是日本老人福利法律体系的三大支柱，它们从经济收入、社会福利、医疗保健三个方面保障了老人的权益，从制度层面上保证了老人的权益有法可依。

为保障老年人的生活水平，日本建立了养老金保险制度。它由国民年金、厚生年金和共济年金等组成。国民年金是日本养老金制度的基础，20岁以上60岁以下、在日本拥有居住权的所有居民都必须加入。个体经营者、无业人员等每月需交付1.33万日元，企业职工和公务员则分别加入包含国民年金在内的厚生年金和共济年金，缴纳金额为收入的17.5%，由职工和雇主各负担一半。这种“全民皆年金”的强制性保险措施，使所有连续25年以上参加保险的日本人，都能在65岁后领取养老年金，使基本的生活水平得到保障。

但是，时下的日本老人却有不同的理解。一家叫做“菜花之丘”的养老院，地处东京近郊，虽然总体规模不大，但功能划分比较细，按照老人的身体情况提供长期入住和短期入住、日托以及多种不同程度的护理服务，一共可以入住200多位老人。与嘈杂的市区相比，这里环境清幽，适合老年人静心休养，但入住费用昂贵。工作人员介绍：“入住者可以使用介护保险，由保险金支付食宿金额的80%-90%，实际支付的金额仅为剩余的10%-20%。不过，这10%也不能算便宜，去掉保险金支付的90%，4人间的一个床位仍为每月10万日元（相当于5000多元人民币）。”

根据统计，日本65岁以上不和儿女共同生活的老人家庭平均年收入316万日元，但年收入200万日元以下的约占40%。各地方政府申请低保的最低收入标准不同，但人均100万日元的收入基本都在贫困线附近。“国民只靠养老金无法维持晚年生活。”这是日本养老机构一线工作人员得出的结论。一个独自生活且存款不多，依靠养老金生活的老人，现实处境其实是很糟糕的。为了节省养老费用，媒体报道，“一些日本老人把纸尿裤撕成两半用、用过的纸尿裤晒干再用，他们酷暑天也不敢开空调，一天三顿的菜只有一个鸡蛋和一根萝卜。”日本养老面临严峻困境。

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