基于东日本大地震后救灾重建效率低下的沉痛教训,日本参议院6月17日一致通过了《灾害对策基本法》修正案和《大规模灾害复兴法》(下称《复兴法》)。《复兴法》规定了灾害发生后的重建程序,《灾害对策基本法》修正案完善了救灾的对策。加上2012年最新修订的《灾害救助法》,日本已基本建成从防灾到灾后重建的法律体系。

参众两院通过防灾二法

2011年日本“3·11东日本大地震”后,由于情况特殊,缺少法律依据,日本政府疲于应付,制订了多部临时性的“特别措施法”,用于救灾重建,这些法律被指责为效率低下。

当时由于日本朝野对立,法案通过耗时较长。如当时受灾地方政府无力自行救灾,但是“中央代行地方政府业务特别措施法”在震灾40多天后才得以通过。设置重建对策总部已经是在受灾3个月后。

根据最新的研究结果,东京所处的关东地区30年内发生里氏7级以上地震的可能性高达70%。另外,日本东部、东南部和南部海域今后30年发生里氏8级地震的可能性也分别高达88%、80%和60%,而且还有可能发生三处连动性的地震,危害甚至会超过“3·11东日本大地震”。

为了今后在大型灾害中,能够有效有序地实施抢险救灾及重建活动,日本政府认为应完善防灾救灾的法律体系。今年4月,日本内阁会议通过了《大规模灾害复兴法案》和《灾害对策基本法》的修正案,并将之提交国会。日本众议院和参议院分别于6月12和17日,表决并一致通过了这两个法案。两法案将在今年内付诸实施。

复兴法规定灾后重建程序

《复兴法》第一条指出其立法的目的是,为在发生大规模灾害后有效迅速地实现重建,该法对日本政府设置重建对策总部、制订重建方针及特别措施等事项进行规定,以此为建造安心、富裕的社会作出贡献。“大规模灾害”是指显著异常且惨烈的灾害。

关于负责重建的机构,该法规定,在发生类似东日本大地震的灾害后,首相在认为有特别需要时可以在内阁府设置重建对策总部,由首相任总部长。设置对策总部需要经过内阁会议通过,并报国会批准。对策总部负责制定重建基本方针,并可以统一协调相关部委和地方政府的重建政策。

对策总部在制订重建方针时必须听取重建委员会的意见。对策委员会作为总部长的咨询机构,负责调查审议重建重要事项并向总部长提交建议。其设在对策总部下,委员共计25名,由首相从地方政府长官和专家中挑选、任命。

该法规定,重建方针应该包括重建的目标和意义,中央政府应该采取的措施,受灾地区的人口现状、走向及土地使用情况以及明确中央和地方政府分工及合作事项等内容。

受灾的都道府县(日本的行政区划,相当于省级地方政府)可以根据政府的重建基本方针制订都道府县的重建方针。灾区的基层政府可以根据上级的重建方针制定自己的重建计划。

日本的《地方自治法》对各级地方政府的义务、权利及中央政府的权限都有明确的规定。但是发生大规模灾害后,根据《复兴法》可以允许特例。例如,在都道府县申请下,中央可以替代维修都道府县所管的渔港、道路、海岸保护设施、河堤等；如果市町村这些基层政府进行申请,都道府县政府可以代为制定市街规划等。

《复兴法》还放宽了大规模灾害后占用农用地的限制,简化了搭建临时建筑的手续。而“3·11东日本地震”后,直到2011年底政府才批准可以占用农用地搭建救灾设施。

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