2003年10月，根据高检院与联合国计划开发署的合作项目，应日本法务省邀请，我们就检察人员分类管理研究项目赴日本进行了专项考察。日本虽是君主立宪制国家，但其国家机构的设置受美国影响很大，在天皇之下实行立法、行政和司法三权分立。检察机关作为行政序列的组成部分，设置于法务省，但不是法务省的职能机构，而是具有相当独立性的特别行政机关，法务省对检察厅只进行一般性的指导和协调，不能直接指挥检察官和案件查办。检察人员分为检察官、检察事务官和检察技术官三类，均作为中央公务员，依法进行规范和严格的管理。在检察机关内部，检察官和其他检察人员按照不同的序列实行分类管理。总的来看，日本对检察人员的管理主要有以下十个突出特点：
　　
一、组织机构精干实用
　　
　　在检察机关的设置上，根据日本检察厅法规定，各级检察厅的设置与各级法院的设置严格对应。全国共设立四级检察厅，分别是最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅和区检察厅。此外，法务大臣还可根据需要与法院分所对口设置高等检察厅和地方检察厅的分部与支部。现日本全国共设立检察厅512个，其中最高检察厅1个，高等检察厅8个（按法区设置），地方检察厅50个（按省级行政区划设置），区检察厅453个。上下级检察厅之间实行垂直领导，下级检察厅只对上级检察厅负责，不受其他行政机关和地方政府制约。
　　在检察厅内部机构设置上，各级检察厅根据业务工作的种类分别设立相应的内部机构。其内部机构的设置都由政令加以规定，不能随意设置机构、增加人员编制。地方检察厅以上检察厅一般按照部（局）→课（室）→股的层次设置内设机构。最高检察厅内设机构只有5个，分别是总务部、刑事部、公安部、公判部和事务局。内设机构相对较多的东京和大阪地方检察厅，也只有7个，较最高检察厅多设置了交通部和特别搜查部。内设机构实行首长负责制，检察官办理的案件都要经部（局）长进行审批，部（局）长有权直接更改所属检察官对案件的处理意见，疑难复杂的案件，由部（局）长提请检察总长或次长检事（或检事长、检事正）决定。但检察官独立办案的权力不受干涉。
　　
二、检察人员分类明晰，员额相对稳定
　　
　　根据日本检察厅法规定，检察人员按照来源、分工和职能的不同分为三类：一是检察官，即行使检察权的国家公务员，具体分为检事总长、次长检事、检事长、检率和副检事五种职务。二是检察事务官。受检察官或其他上级官员之命，掌管检察厅事务，并辅佐检察官或受其指挥进行侦查。三是检察技术宫。受检察官指挥，掌管技术，主要是检察厅的司机、电话接线员等。这类人员很少，在检察人员总数中所占比例不到2％。对这三类不同人员，分别按照其序列进行分类管理，不同类别人员可以转换，但必须依照法定条件和程序进行。
　　日本检察人员的数量根据《行政机关职员定员令》规定的编制定员进行配置，并由法务省根据实际需要主要是根据各地案件受理数提出增减意见，一般5年进行一次人员编制调整。实践中增加编制定员的幅度并不大。资料显示，从1986年至1995年的10年间，日本检察人员数仅增加77人，从1995年至2003年的近8年时间，仅增加46人。据法务省提供的资料统计，日本检察机关现有检察人员11338名，约占全国总人口数的0．1％。其中检察官2352名，占21％（其中检事1453名，副检事899名）；检察事务官等其他人员8986名，占79％。检察官和其他辅助人员的配备比例大致为1∶4。和1995年的检察人员数相比，一个突出的特点是检察官数量增加260名，上升2．5％，而检察事务官等其他人员则减少了214名。
　　检察官在检察人员中所占比例，越往下越高。目前，最高检察厅116人，其中检事18名，占16％，检察事务官等98名，占84％；高等检察厅670人，其中检事130名，占19％，检察事务官等540名，占81％；地方检察厅（含区检察厅）10552人，检事和副事共2404名，占21％，检察事务官等8348名，占79％。从级别分布上看，检察人员绝大多数分布在区和地方检察厅，占到全体检察人员数的93％。
　　检察官和检察事务官都是中央公务员。检察官主要通过司法考试产生，由法务省组织；检察事务官主要通过公务员考试产生（日本公务员考试分为三类，第一类是专门培养后备人才的考试，第二类是大学毕业参加的考试，第三类是高中毕业参加的考试。检察事务官参加第二、三类考试），由人事院组织。检察事务官的考试录取率虽低于检察官，但也在1∶10到1∶20之间，竞争十分激烈。
　　
三、检察官准入制度严格
　　
　　日本对检察官的资格条件要求较高，通过立法规定了检察官的任职资格和选拔程序，严格了检察官职业准入。根据检察厅法的规定，检察官准入渠道主要有三种，最主要的一种是经国家司法考试合格，通过为期一年半的司法修习结业者，成为修习检事。这是检察官队伍的主要来源。第二种是从其他法律工作者（包括从事法学教学者）中选任。第三种是从具备法定条件的检察事务官和其他国家行政官员中选考。这种选考，无需经过司法考试，而是由设置在法务省并由法务大臣任命委员组成的副检事选考审查会负责。通过这种选考的检察官，称为特任副检事。通过后两种渠道进入检察官队伍的与通过司法考试进入检察官队伍的人员在名称和任职方面都有区别，在晋升方面也受到限制。如副检事只能被委派担任区检察厅检察官职务。
　　在日本，对于绝大多数大学毕业生来说，要成为法官、检察官和律师（日本将这三种职业通称为“法曾”），首先必须通过司法考试。司法考试由隶属于法务省的司法考试管理委员会组织，每年至少举行一次。司法考试是日本各种国家考试中最难的一种，每年都有数万多人报考，而仅有1200人左右被录取。考试合格者被录取为司法修习生，进入司法研修所进行一年半的研修。司法研修的内容包括法院、检察厅和律师业务，教官由具有丰富经验的法官、检察官和律师担任。他们在教学的同时，也担负着为本部门挑选人才的任务。研修期满且考试合格者，终身取得法官、检察官和律师资格。法务省根据毕业生自愿，每年录取70人左右任命为检察官，分配到区检察厅工作。
　　为了满足日本社会对法律专业人才的需求，增加“法曹”数量，日本拟从明年开始对司法考试制度进行改革，主要是提高考试通过率，计划2004年合格人数达到1500人，到2010年，每年司法考试通过人数达到3000人左右。据司法制度改革推进本部官员介绍，这次改革，主要是依照美国大学法学院模式，在部分大学设立法科大学院。拟参加司法考试的大学毕业生，必须先在法科大学院参加三年的研究生学习，主要研究司法实务，毕业后通过司法考试者，再进行为期一年的司法研修，经考试合格，才能取得法官、检察官和律师资格并执业。
　　
四、检察官遴选制度科学有序
　　
　　日本检察官在法律上有两级，属于一级的检事总长、次长检事、检事长和检事，任免权限在内阁，并由天皇认证。属于二级的检事和副检事，由法务大臣任命。但检察官的透选有着严格的法律规定。从检察官等级序列上看，按照副检事→检事→检事长→次长检事→检事总长的梯级结构排列。检事总长、次长检事为最高检察厅的长官；检事长为高等检察厅的长官；地方检察厅和区检察厅分别设检事正和首席检事为长官，由检事充任。检事总长、次长检事、检事长和检事正等领导职务一般都从资深检察官中择优遴选，上级检察官从下级检察官中择优遴选。新录用的检察官一般都安排在地方检察厅和区检察厅工作。
　　如前所述，日本检察官除从经过专门培养的司法研修生中任命外，也从具备相应条件的检察事务官、其他法律工作者和国家行政官员中选任。从后者选任的检察官，只担任副检事。副检事又分为一般副检事和特任副检事两种。一般副检事是从曾任政令规定的二级官吏或其他公务员职务3年以上者中选考产生，考试由法务省组织。特任副检事是从高级别的、具有担任检察官能力的检察事务官中，经高等检察厅检事长推荐并通过考核，由法务省任命。担任副检事3年以上，再通过政令规定的考试，还可以任命为特任检事。每年从检察事务官升任副检事的大约有40名左右。
　　
五、检察人员具有独立、优厚的工资序列
　　
　　日本制定了专门的《检察官薪金法》，建立了单独的检察官工资序列，并随着国家公务人员工资增减情况同步浮动。从工资总体水平看，检察官的工资水平与法官基本一样，远远高于一般国家公务人员。和其他公务员工资相比，检察官工资起点较高，但上升幅度小。除法律规定的工资外，检察官还享受国家规定的各种奖金和津贴。津贴主要根据地区差异确定，如在东京工作的检察官就可以享受占工资总额12％的地区补贴；奖金则视个人工作表现决定，最优秀人员的奖金相当于月工资的1．4倍。日本检察官工资档次分为26级，其中最高检察厅检事总长、东京高等检察厅检事长、最高检察厅次长检事和其他7个高等检察厅检事长的工资档次分居前三位。从2003年4月的工资看，上述人员的月薪分别是164．6、146和134．5万日元。其他检事工资分为20档，副检事工资分为17档，副检事第14档至副特级工资分别与检事20档至6档工资对应。副检事最高工资额档次相当于检事6档工资。检事中的月薪标准相差也很悬殊，最低的月薪23．46万日元，最高的可达131．7万日元，相差近6倍。
　　检察官和检察事务官的工资按年功和资历晋升，第一次晋升一级工资只需半年时间，第二次需9个月，此后隔一年半升一级，工作10年以后每隔两三年晋一级工资。此外，检察官和辅助人员退休后的退职金也非常高，足以维持比较体面的生活。
　　
六、检察官晋升强调年功和资历条件
　　
　　日本检察官的晋升强调资历条件，比如副检事只能在区检察厅任职，要升任检事的，法律要求必须任副检事职3年以上，并经过检察官特别考试；升任一级检事的，必须是在职8年以上曾任二级检事、候补判事、简易法院判事和律师8年以上者；新任检事只能在下级检察厅工作一定时间后才能到上级检察厅任职。在职务等级晋升方面，检察官要升任职务，必须首先达到相应的级别，担任检察官达到规定年限，并且工作成绩良好，才能担任同级别的领导职务。担任最高检察厅和高等检察厅的检察官，必须是具有丰富司法经验的资深检察官。这样的晋升机制，使进入检察官序列的人员能够通过自己的努力一步步向上攀登，能够掌握自己未来发展的道路，也使整个检察官队伍保持着较为稳定正常的年龄和资历结构。
　　
七、检察官身份保障制度比较健全
　　
　　在日本，检察官的社会地位非常受尊崇。为保障检察官独立公正地履行检察权，《检察厅法》赋予了检察官仅次于法官但优于一般公务员的身份保障，这种身份保障主要体现在四个方面：一是确认检察官的职务与责任具有特殊性；二是检察官因身心障碍、工作效率低等原因不适宜继续执行职务时，不能由任命者即行免官，必须由检察官合格审查会依法定程序审查后，才能决定是否将其免官。检察官合格审查会由国会议员、检察官、法务省官员、审判官、律师及日本研究院会员中选任的11名委员组成，各委员同时配有1名预备委员。三是检事长、检事和副检事因检察厅废止或其他原因成为冗员时，可发给半额工资，等候补任；四是检察官除受合格审查会的审查免官或因检察厅废止等成为冗员外，在任职期间无失官、停职和减薪之忧。这些身份保障保证免去了检察官的后顾之忧。
　　
八、检察官的评价主要由上级负责
　　
　　日本检察厅内部实行行政首长负责制，下级检察人员对上级领导负责。因此，检察官和事务官等辅助人员的考核评价体系都带有浓厚的行政色彩。检察官晋升时，由各地方检察厅向高等检察厅上报拟晋升职级的检察官材料及实绩情况，此材料具体由各检察厅事务局局长负责整理，各部部长、次席检事和检事正共同研究作出决定。各高等检察厅检事长根据各地方检察厅上报材料决定推荐参加晋升的检察官名单。法务省从各检察厅上报的材料，根据工作实绩、年限及晋级指标，向全国各高等检察厅分派指标。
　　各检察厅人事部门的主要职责是录用、管理检察事务官，不负责检察官的晋升，只承担相关具体工作。检察事务官的任命由检事长负责，但7级以上的检察事务官由最高检察厅检事总长任命。
　　
九、注重对检察官的持续培训
　　
　　日本严格的检察官职业准入制度，保证了进入检察官序列人员的较高素质。但对进入检察官序列的人员，也注重加强培训，以不断提高检察官的法律知识水平和业务能力。日本对检察官的培训既注重理论深造，又注重实践能力的培养，还注意加强检察官的国际合作与交流。培训主要分为三个方面：
　　一是检察官研修制度。法务省所属的法务综合研究所，是法律工作者的专门进修机构，设有多种检察官研修科目。仅检事研修就有三种，一是一般研修。参加人员主要是任职2-3年的检事，研修时间40天，主要学习一般业务知识和基本技能。二是专门研修。参加人员是任职7-10年的检事，研修时间26天，主要是研修作为骨干检事应有的工作经验和业务能力。三是管理研修。参加人员是任职12-14年的检事，研修时间1周。主要研修解决复杂问题及作为组织监督者应具有的管理知识和工作能力。
　　二是检察官轮换制度。工作机关的定期轮换是日本培养检察官的一个特色制度。检察官在初次任职的检察厅工作一年后，要轮换到其他同级检察厅任职，满3年后再行轮换。轮换从区检察厅开始，经地方和高等检察厅5-7年的轮换后，再选拔优秀者到最高检察厅任检事。这一制度有助于协调全国检察工作的统一性和公平性。
　　三是国际交流制度。法务省和人事院每年都要派出一定数量的检察官到英、美、法等国家的高等法律院校开展研究工作。研究分为短期和长期两种，短期时间为1-6个月，长期的可达2年。对美、英、法、中等国，法务省每隔3-4年选派1名优秀检察官作为外交官到日本驻该国大使馆任职，期满回国后继续担任检察官，这已成为日本培养检察专业人才的重要制度。
　　
十、正在完善对检察官行使权力进行监督制约的检察审查会制度
　　
　　日本实行检察官起诉垄断和起诉便易制度，检察官拥有很大的权力。实践中，很多案件由检察官决定作不起诉处理。为了有效防止检察官独断专行或滥用不起诉权，加强对检察官行使权力的监督制约，日本从二战以后就建立了检察审查会制度。检察审查会是监督检察官行使不起诉权的一个专门性组织，设置在各地方法院及地方法院分院内部，全国约300个。检察审查会由从选民中随机产生的11名检察审查员组成，同时产生1名候补检察审查员，任期为6个月。凡具有选举权的公民，都有资格被选举为检察审查员。检察审查会的职权有两项：一是依法定程序对检察官作出的不起诉决定是否妥当进行审查，作出是否应再行提起公诉的议决；二是对改进检察事务向有关的检察厅长官提出建议和劝告。但这两项职权目前都是弹性的，对检察官不具有约束力。日本正在进行的司法制度改革，准备加强检察审查会的权力，赋予检察审查会作出的应当再行提起公诉的议决具有法律效力，检察官必须执行。

　　【作者介绍】最高人民检察院政治部副主任，干部
《人民检察》   第2004-2期