(四)成熟城市化阶段：农地制度改革及相关农民社会保障制度(1977年至今)

　　20世纪70年代，日本进入后工业化时代。由于城市人口基本达到饱和状态，城市化速度缓慢。1996年城市化水平为78%，仅比20年前高出2个百分点。

　　1986年以后，政府义相继修订了《农地法》和《农地利用增进法》(改名为《农业经营基础强化促进法》)，并于1999年出台了《粮食·农业·农村基本法》(简称新农业基本法)。农业政策进入鼓励土地向“合意的农业生产单位”集中，提高农业竞争力，突出强调农业的多功能性阶段。

　　1980年代后日本社会保障进入调整、改革时期。首先，反思普遍型英国模式，向职业型保险与普遍型保障相互交叉的“混合型”模式转变，改革养老金保险制度，并调整医疗费用负担，使社会保障支出增长与经济增长保持一致。其次，在实现了全民保险之后，，逐步解决养老保险分立的状况，促进劳动力的自由流动。1985年，修改《国民年金法》，使国民年金成为国民共同的基础养老保险。此外，为配合鼓励“返农”或称“稳农”的新的农业政策，2001年修改农业人养老金制度，不仅向全体农业从业人员开放了加入的门户，而且把养老金分成了自我积存养老金和作为对认证农业人的政策援助养老金两种。至此，日本已建立起了完全覆盖农村地区，包括公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老年保健等在内的、比较完善的、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会保障体系，实现了城乡社会保障一体化。

　　三、结论与启示

　　1.农地制度的改革，既要满足城市化发展的需要，也要注重对农民土地权益的保障

　　日本城市化起步阶段的农地制度改革，确立了土地私有权，并允许土地自由买卖和出租，其结果是土地所有权集中，失地农民增加，引起依赖土地保障的农民极大不满，农村阶级矛盾异常尖锐。二战后实行土地改革一直到1961年，在长达15年的时间里，在赋予农民永久土地所有权的同时，通过立法对农地的流转实行全程管制，还规定非农业生产者不得拥有土地，离农农民必须出售其持有农地。既发挥了农地制度的激励功能，又有效的保护了自耕农的土地权益。1962年后，即达到农业剩余劳动力吸收完毕的“刘易斯转折点”后，才逐渐放松对农地流转的管制，鼓励土地集中与农地经营规模的扩大，并辅之以农村社会保障制度的建立与完善。同时，随着城市化快速发展，土地财产职能对农民的重要性凸现，为保障农民分享土地增值收益的权利，又从鼓励所有权流转转向鼓励土地使用权的流转。日本的经验教训告诉我们，加快农地流转，扩大规模经营是提高农地资源配置效率，是城市化快速发展的必然要求，但其推进是有条件的，要与保障农民土地权益相均衡。

　　土地是我国农民最基本的生产资料和生活保障，城市化进程中推动我国农村土地的合理流转，要从保障农民土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，在此基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳步推进，使之朝着健康、有序的方向发展。由于我国城市化发展水平不平衡，在达到条件的地方可以加快土地使用权的流转，鼓励规模经营发展。要加快征地制度的改革，完善土地收益分配制度，缩小征地范围，提高补偿标准，保障农民分享城市化土地增值收益的权利。

　　2.同步实施与城市化进程相适应的农民社会保障制度，实现由土地保障向现代社会保障制度的渐进转变

　　日本的经验表明，城市化与农民社会保障之间存在内在的基本联系。城市化直接导致了传统土地保障制度的解体与现代社会保障制度的诞生。而首先将失去土地进入城市产业工人队伍的农民，然后是兼业农民、纯农民逐渐纳入现代社会保障制度，逐步实现了城乡社会保障制度的一体化，又进一步推动了城市化发展。特别值得注意的是，日本城市化快速发展时期也是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期，一方面是因为这个时期是城乡矛盾等社会问题最为突出，对社会保障需求最旺的时期，另一方面，也是国家经济实力增长最快，社会保障供给能力最强的时期。我国当前正处在城乡矛盾最为尖锐的时期，也已进入“工业反哺农业”的阶段，应适应城市化快速发展的需要，加快包括失地农民、农民工、纯农民在内的整个农民社会保障制度的建设，逐步调整城乡分配关系，统筹城乡社会保障制度建设。

　　但是，我们也要看到，由土地基本生活保障向现代社会保障的变迁是一个长期渐进的过程，以土地基本生活保障占社会保障的比例大致可分为三个发展阶段。第一阶段，农民的保障基本全依赖于土地基本生活保障，社会保险的发展非常缓慢，而且只有极少数人享受；第二阶段，土地基本生活保障占社会保障的比重迅速下降，新的社会保障发展速度加快，享受的覆盖面提高；当进入第三阶段，社会保险基本都覆盖了全体国民时，土地基本生活保障被社会保险所替代。由于我国农村经济发展极不平衡，各地在从土地基本生活保障向社会保险过渡时所处的阶段不同。在一些贫困农村，还处在第一阶段，即农民主要将土地作为其基本生活保障；在大部分地区，处在第一阶段向第二阶段过渡的时期，即土地保障的作用开始减弱；只有在一些大城市的郊区以及经济发达的地区，随着非农化和城镇化速度的加快，目前已经进入第二阶段的早期，社会保险的比例明显上升。因此，我国农民社会保障制度从土地保障向现代社会保障制度转变应从制度变迁的历史路径中寻找创新的突破口，超越历史和现实的制度创新是不可能成功的。

　　3.城市化过程中，农村土地制度及其相关农民社会保障制度必须进行整体性变迁，以促进城乡协调发展

　　日本的经验也表明，城市化进程中农地制度与农民社会保障制度之间具有互补性，进行整体性变迁可以更好地降低制度变迁的成本，提高制度变迁的效率。要充分发挥政府在制度变迁中的作用，特别是在城市化快速增长时期，进入工业反哺农业阶段，财政加大对农地制度和农民社会保障制度整体性变迁的支持力度，对农民的生产生活实行全面保护，极大地促进了农村发展和农民收入水平提高，消除了城乡收入差距，实现了城乡协调发展。

　　我国目前以均分为特征的农地集体所有基础上的承包制“具有一种内在的社会保障机制”。这种制度安排在我国城市化初始阶段社会保障严重缺位的情况下，保证了工业化进程以及农村剩余劳动力艰难转移过程的平稳进行。但进入城市化快速发展阶段，这种制度安排与城乡分割的社会保障制度、就业制度等一起，成为影响农村剩余劳动力转移以及农村经济发展的主要障碍，是造成我国农民“制度性贫困”，城乡收入差距不断扩大的根源。“为改变一项帕累托低劣的制度安排，需要改变某一域的制度，然后通过互补性关系引发其他制度的连锁反应”。因此，在对我国现行不合理的农地产权制度、征地制度等进行改革时，必须对城乡社会保障制度、劳动就业制度、财税制度、户籍制度等关联性和替代性制度进行同步设计和整体演进，以促进我国城市化的快速、协调发展。

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