一、日本国家赔偿法的立法背景

　　明治宪法对政府的违法行为并没有规定赔偿条款，因此，赔偿责任几乎都是建立在司法判例上。经过一段时间的摸索，日本法院建立了如下的政府侵权赔偿责任制度。政府行为被分成两类：政府权力职能和非统治职能。权力职能完全由公法调整，因此，民法典的侵权规定不能适用于这种行为，它们不会产生赔偿责任，即使在第三方受到明显的故意或过失伤害的案件中也是这样。另一方面，非统治职能造成的侵害根据民法处理，所以，普通法院可以受理非统治行为所导致的赔偿诉讼。
　　权力职能包括警察权、立法权、军事权和金融权。在行使这些权力的时候，如果个人的权利受到不法侵害，但没有具体的法律规定赔偿请求权，根据明治宪法，国家不承担赔偿责任。从明治宪法开始就确立了这一原则，而且从未受到过严重的质疑。
　　非权力职能在司法实践中更难掌握，它或者是为了国家的利益执行纯粹私人的经济联系，或者为了一般公众利益而执行的公共行政行为。从明治宪法开始，国家就必须对纯粹私人经济行为所产生的合同和侵权负赔偿责任，在执行这些活动时，国家被视为普通的法人。
　　对于既不是纯粹的私人经济行为又不是行使主权的公共行政的政府赔偿责任，在明治宪法时期获得了最大的发展。有两个领域可以有潜在的赔偿责任：第一，由国家建设或管理的桥梁、公路、大堤、建筑物或其他建筑可能会因为公共设施管理不当而造成损害，在这种情况下的问题是，民法典第717 条为建筑物或其他建筑的不当管理所规定的严格雇主、雇员责任是否能够适用；第二，诸如邮局这样的国营事业的过失或故意行为可能会导致侵害第三人的权利，这种情况下的问题是，这种行为究竟是只追究有关官员的个人责任，还是适用民法典第715 条对雇主赔偿责任的规定。
　　在第一个领域，建筑物和其他构造管理不当的赔偿责任发生了很大的变化。刚开始，法院认为民法典不适用于河流工程、公路和国营兵工厂的爆炸所造成的损失。 然而， 在1916年，最高上诉法院改变了早期的立场，适用权力/非权力划分标准。在一个案例中， 市立学校的学生们在游乐中，旋转木马突然塌毁，造成一个学生死亡，法院判定这个城市为其旋转木马的过错管理负担赔偿责任。（注：转引自周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》第183页，警官教育出版社，1992 年版。）这个案例以后，民法典第717 条建筑物管理不当的赔偿责任开始适用于国家。
　　在第二个领域，公共事业官员的过失的雇主赔偿责任问题，处理方法不确定。某些案例中民法典第715条被适用于国家， 如学校在游览中由于教师的过失，使学生受到严重的伤害，国家要负赔偿责任；邮政储蓄银行官员的重过失，错误地使假冒者提走款项，国家也要承担赔偿责任。（注：王名杨主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，第292 页，山西人民出版社，1991年版。）
　　这就是采用战后新宪法时国家赔偿责任的状况。新宪法第17条规定：“如果因为任何公共官员的违法行为而蒙受损失，每一个人都可以根据法律规定，对国家或公共团体提起赔偿诉讼。”这就改变了战后官员违法行为的赔偿责任豁免原则。任何受到政府官员违法行为侵害的人都有权要求赔偿。这代表了一种与明治宪法完全不同的处理政府侵权责任的方式。然而，宪法同时又规定赔偿请求须“根据法律规定”受理，因此，日本国会面临的直接问题是怎样将宪法的规定通过法律付诸实施。
　　国会法律委员会的第一个建议是通过修改民法典实施宪法第17条。1946年9月，法律委员会提出了对民法典的一系列修正案， 规定行使公共权力的官员的过失和故意行为，国家承担赔偿责任。这一方案遭到了反对，因为日本国会认为公共权力所导致的诉讼不是私法所处理的问题，不能适用民法典的规定。立法者和学者都认为，新宪法并不想消除公、私法的划分，因此，国家赔偿责任应该保持其公法特征，并通过特别立法来实施宪法。
　　因为这些考虑，日本国会决定起草一部独立的法律，确定国家赔偿责任的原则，这样的法律将承认公共权力职能的国家赔偿责任，并公开承认公共设施不当管理的国家赔偿责任。
　　1947年7月，日本内阁将国家赔偿法草案送交国会，同年10月27 日正式成为法律。

二、日本国家赔偿法的基本问题

　　日本的《国家赔偿法》自1947年通过，至今仍然有效，从未被修改过。日本的《国家赔偿法》特别短，只有六条。第一条规定公共官员违法行为的赔偿责任，第二条规定公共工程管理不当的赔偿责任，这两条是实质性的规定，剩下的四条主要是关于赔偿的经济责任和《国家赔偿法》与其他法律的关系问题。本文不作评析。该法采用德国的模式，将赔偿请求作为一种权利，在普通法院进行诉讼。在日本，行政法院撤销以后，所有的案件都由普通法院审理，然而，对政府提起的诉讼仍保留明显的公法特征，诉讼根据特殊的程序规则，即1963年通过的《行政案件程序》进行审理。而按《国家赔偿法》提起的诉讼，则仍按民事诉讼法典的普通规则审理。
　　（一）公共官员违法行为的赔偿责任
　　日本《国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。”根据该法提出诉讼请求，必须满足四个条件。两个主观条件是：原告必须证明，（1 ）国家或公共组织的公共官员行使公共权力；（2 ）公共官员履行义务所造成的损害是故意或过失。两个客观条件是：原告必须证明存在，（1）违法行为；（2）产生了损害。尽管每一个要件可以独立考虑，但它们是相互联系的。
　　第一，国家或公共组织的公共官员行使公共权力。这里的关键问题是“公共权力”的范围，在日本对此有两种观点：狭义的观点认为公共权力仅限于源自国家主权的崇高地位所实施的职能。根据这种观点，公共权力行为只包括明治宪法中所指的“统治职能”，《国家赔偿法》允许对公共权力行为请求赔偿的范围只是原来拒绝赔偿的行为，而非统治行为已经可以根据民法典请求赔偿，因此，《国家赔偿法》只适用统治行为。狭义的观点是以田中二郎为代表的学者们提出来的。（注：[日]田中二郎：新版《行政法》（上）第215页，黑龙江人民出版社，1984 年版。）早期曾有几个基层法院这么适用过《国家赔偿法》，拒绝将公共权力赔偿责任适用于诸如公立学校的教师的过失和地方当局建筑项目管理所造成的损害。在明治宪法中，这些都被认为是非统治职能。
　　根据广义的观点，公共权力包括公共官员以公职身份所实施的所有行为，它既包括统治职能，又包括非统治职能，仅只排除以下两类行为：（1）可以根据民法典提起诉讼的纯粹私人经济行为；（2）《国家赔偿法》第2条规定的公共设施管理不当。目前， 这种观点已为日本学者和法院普遍接受。（注：[日]渡边宗太郎：《日本国家行政法要论》（上），第346页，吉林人民出版社，1986年版。）
　　广义的观点的合理之处在于它认为这种界限不再必要，因为统治职能不再享有豁免。根据《国家赔偿法》，统治行为和非统治行为都一样，都是公共权力的表现，因此，它们应根据同样的法律处理。这就消除了在统治职能和非统治职能之间进行困难的划分，使法律手续更加简化。
　　在日本，《国家赔偿法》所规定的“公共官员”可以是被授予行使公共权力的任何人，并不必须具有正式的职务，即使是临时的代理或雇佣，同样也可以使国家承担赔偿责任。
　　确定了公共官员的范围以后，剩下的一个问题是，官员的行为是否发生在“履行义务的过程中”，这是典型的雇主侵权责任的雇佣范围问题。日本对此也有两种不同的观点：根据狭义的看法，只有公共官员事实上以公职身份行为，国家才承担赔偿责任。如果公共官员表面上是以公职身份行为，实际上是为了私人目的，则国家不对官员的侵权行为承担赔偿责任。广义的看法采用了著名的外界标准理论，根据这种理论，如果行为的程序与官员的义务有联系，或与官员的义务有附带联系，那么，行为客观上便具有公共官员义务范围之内的外界特征，这样，即使有违法行为的官员事实上是以个人身份行为或为个人目的行为，也要由国家承担赔偿责任。
　　第二，行为属于故意或过失。对于国家赔偿责任的性质以及相关的过错标准，日本法学家存在着很大的分歧。从许多方面来看，争论的中心并不在于法律是怎样规定的，而是法律应该怎样规定。对于《国家赔偿法》所确立的国家赔偿责任的性质，在日本有两种对立的看法，一种认为是替代赔偿责任，一种认为是直接赔偿责任。
　　替代赔偿责任的倡导者是田中二郎（注：[日]田中二郎：新版《行政法》（上）第254页，黑龙江人民出版社，1984年版。）， 持这种观点的学者认为，违法行为的主要赔偿责任由侵权的公共官员个人承担，国家只是承担替代赔偿责任。《国家赔偿法》规定，如果官员的行为是故意或严重过失，国家有权向该官员追偿赔偿费，这能证明替代赔偿责任理论，因为如果国家承担的是直接赔偿责任，则不能行使追偿权。
　　直接赔偿责任的倡导者是今村成和，他认为《国家赔偿法》 的目的是要取消国家的豁免，强制国家为其公共官员的违法行为负担绝对的赔偿责任。从这个意义上讲，国家并不是为公共官员的违法行为负担替代赔偿责任，而是国家为公共官员的行为承担直接的赔偿责任。（注：[日]今村成和：《国家赔偿法》第195页，群众出版社， 1990年版。）这一派学者认为，当公共官员执行传统的被称作统治职能的公共义务时，国家直接赔偿责任的特征尤为明显，因为这些职能与官员的个人责任没有联系，它们直接表达的是国家的意志，当国家行使这些权力并使他人处于危险之中的时候，自然地要由国家为这些职能所造成的损害负责。
　　日本学者柯上口认为，用替代赔偿责任理论解释《国家赔偿法》是正确的，因为在解释国家赔偿责任的性质时，有两种极不相同的方法，那就是德国原则和法国原则。德国原则是替代赔偿责任理论的渊源，法国原则是直接赔偿责任的渊源。（注：[日]新进隆因文：《国家的不法行为责任的本质》，载早稻田法学会杂志第十号。）按照柯上口的看法，日本的《国家赔偿法》采纳的是德国的替代赔偿责任的原则，法律条文不论是用词上还是结构上，明显地效仿德国的法律，《国家赔偿法》的中心在公共官员的故意或过失行为。根据直接赔偿责任理论，公共官员的行为基本上与国家赔偿责任无关。

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