物质循环的管理可以区分为：“物质投入的管理”、“物质排放的管理”、“物质再使用、再利用、再资源化的促进”、“物质处置的管理”。对于以废弃物为中心的物质循环管理方面的法律，日本环境法学者称之为“循环管理法”。
　　涉及循环管理方面的法律有：《废弃物处理及清扫法》（1970年）、《促进再生资源利用法》（199年）、《容器包装再利用法》（1995年）、《家电再利用法》（1998年）、《促进家畜排泄物管理适当化及利用法》（1999年）、以及有关废弃物处置场方面的法律（《废弃物处理设施整备紧急措施法》（1972年）、《促进产业废弃物处理特定设施整备法》（1992年））。2000年颁布了《推进循环型社会形成基本法》（以下简称“循环基本法”），以立法的形式提出“循环型社会”的概念，宣布摆脱“大量生产、大量消费、大量废弃”的经济社会，推进向废弃物减量化、资源循环利用的可持续发展的循环型社会转变；同时，修改了原有的《废弃物处理及清扫法》、《促进再生资源利用法》，颁布了3部新的循环管理法（《建设资材再利用法》、《食品再利用法》、《绿色购买法》）。2002年又制定了《汽车再利用法》。这样，以循环基本法为指导性的框架法，以相关法律、专项法律为分支，构建起了日本循环型社会的物质循环管理法体系。
　　
一、日本物质循环管理法制的发展轨迹
　　
　　在循环基本法颁布之前，日本在物质循环管理方面存在两种法律制度：（1）废弃物处理法律制度；（2）资源再生利用法律制度。
　　（一）废弃物处理法律制度
　　日本在1970年的“公害国会”制定了《废弃物处理及清扫法》（简称《废弃物处理法》）。该法将废弃物区分为“一般废弃物”与“产业废弃物”，并分别建立两类废弃物的处理系统。同时设定废弃物处理标准、维持管理标准等；就废弃物处理业而言，采取许可制，对于废弃物处理设施则采取申请制。随着社会的发展，该法于1976年、1991年、1997年以及2000年经过几次大的修改，延续至今，居于废弃物管理一般法的地位。
　　1976年的修改，是针对东京都东区的六价铬造成的土壤污染问题，旨在加强对产业废弃物处理的规制与监督。
1991年的修改，是由于废弃物排放量增大等原因，难以确保足够的最终处置场等处理设施，另外废弃物不法丢弃成为社会化问题。1997年修改的背景与1991年有很大的类似之处。2000年的修改考虑到推进构筑循环型社会的问题，修改后的法律规定由国家制定促进废弃物减量化的基本方针。从具体问题看，这次修改是为了解决处置场的紧迫状况，处理1997年修改遗留下来的问题。因而，综观《废弃物处理法》的沿革可知，其基本的视角是围绕废弃物管理来展开的。
　　（二）资源再利用法律制度
　　所谓再生资源，是指使用过的物品等或者在工厂等地产生的副产物之中作为有用资源可利用的物品。1991年日本颁布了《促进再生资源利用法》，以促进再生资源作为原材料加以利用。该法基本上是以劝告为中心的行政指导性的法律，缺乏必要的强制力。例如，即使某企业就一定的产品制定了再生资源利用的目标，没有实现预期目标也不会招到处罚。
　　2000年以构筑循环型社会为契机，日本对《促进再生资源利用法》进行了修改，其目的设定为“确保资源有效利用的同时，有助于抑制废弃物的产生以及保全环境”。从这个目的出发，修改后的法律就由原来的以再生资源作为原材料来加以利用的对策，向有助于抑制废弃物产生的产品节约资源化、使用寿命长期化等的对策以及再利用被废弃的产品及其中的零部件的对策方面扩展。即从IR（recycle）资源的再生利用，扩展为3R（reduction）抑制废弃物产生、（reuse）再使用废弃的产品及零部件及（recycle）资源的再生利用。因此法律的名称也更名为《促进资源有效利用法》。
　　
二、一体化综合法制的对策
　　
　　实际上，日本废弃物处理的行政管理与资源再利用的行政管理是相互分离的，废弃物属于垃圾问题归厚生省（后来归环境省）管辖，与之相对，资源再利用与产业相关联归通产省管辖。从理论上说，进行充分的资源再利用就不会出现垃圾问题，因而对废弃物处理与资源再利用应该进行一体化的设计。可是，由于日本行政官厅管辖范围的分割，导致二者缺乏必要的联系被分成上流（生产阶段资源再利用）、下流（消费等阶段垃圾处理）两个阶段。
　　日本采取废弃物处理法制与资源再利用法制分立的系统，致使物质循环分割于废弃物与资源两个部分。面对这一现状，如何解决物质循环过程被分割为资源与废弃物两部分的弊端，重新构建物质循环管理法制，就成为日本建设循环型社会的一项重要课题。
　　（一）理论探讨阶段
　　以日本环境法学者为中心成立的“综合法制工作组”对现行废弃物处理与资源再利用法制进行了研讨，提出了《促进废弃物•再利用一体化的健全的物质循环综合法制框架》方案。
　　该工作组首先指出日本废弃物处理与资源再利用这一物质循环领域中存在的问题，他们认为：废弃物处理法制与资源再利用法制分别存续的状态，致使物质循环分割为两个部分，容易产生上述问题。从这一视角来看，采取综合性地降低与废弃物相关的环境负荷的措施是物质循环法制的目的所在。为此提出两个解决方案：第一，按照德国、法国等的立法模式，将两种法律统合起来；第二，继续保持两种法律的存在，制定统摄二者的框架法。以此方法来实现废弃物法制与资源再利用法制的一体化。
　　（二）立法操作阶段
　　在构建循环型社会的循环管理法制过程中，作为执政党的自民党、与其联合执政的公明党以及在野党中势力最大的民主党都提出了各自的关于物质循环管理法的法案。自民党提出的《循环型社会基本法案》，基本上采取了“综合法制工作组”提出的第二个方案，即保留原有的《废弃物处理法》与修改后的《促进资源有效利用法》，制定统摄二者的基本法（框架法）。公明党提交的《循环型社会形成推进法案》，与自民党法案相似也是采取基本法的思路，但与其不同之处，是将自然能源等自然循环也纳入到该法案的调整范围，并要设立第三方机关参与计划的制定。民主党提出的《资源循环•废弃物管理法案》，没有采取制定废弃物•资源再利用基本法的做法，而是要改编统合《废弃物处理法》与《促进再生资源利用法》，重新构筑循环管理的实体法。
　　最终，以自民党法案获得国会通过，颁布了前述的《循环型社会形成推进基本法》。这样，日本就确立了以理念型的循环基本法为框架统摄废弃物•资源再利用两种法制的立法模式。
　　（三）今后的课题
　　应该说日本确立循环基本法的模式，是针对现有立法状况所作出的一个现实选择，但这只是向废弃物•资源再利用法体系一元化目标迈出的第一步。今后，长期的任务是在循环基本法指导下，统合《废弃物处理及清扫法》与《促进资源有效利用法》，实现物质循环管理法的一元化体系。
　　
三、日本经验对我国的启示
　　
　　上述日本循环管理法制的发展经验，可以为我国选择构建节约型社会的立法模式提供两点重要启示：其一，摒弃废弃物管理法制与资源再利用法制分别立法的模式，避免将物质循环分割为废弃物与资源两个部分，将生产阶段的资源再利用与消费等阶段的垃圾处理两个阶段统合起来，为实现环保上健全的物质循环，制定物质循环一体化（废弃物处理与资源再利用合二为一）的资源循环利用法制。其二，理念型的循环基本法是日本首创的，是循环管理法制的一种新的立法模式。我们可以借鉴这种立法模式，制定我国的资源节约型社会基本法，构建我国循环管理法制的框架体系，为建设资源节约型社会提供法律保证。
　　（一）确立资源循环及废弃物管理一体化的立法模式
　　我国人口众多，资源相对不足，生态环境脆弱。目前我国经济增长方式尚未从根本上转变，经济增长在很大程度上仍是依赖资源的高消耗来实现，导致资源的约束矛盾突出，环境污染严重，生态破坏加剧。如果继续沿用粗放型的经济增长方式，资源将难以为继，环境将不堪重负。所以必须改变以往的经济增长方式，大力倡导建立资源节约型社会，调整社会经济活动与生态系统之间不平衡的物质交换关系，使资源得到充分有效利用，最大限度地减少废弃物排放，降低地球的环境负荷，实现经济社会的可持续发展。
　　那么，为促进建立我国的资源节约型社会，与之配套的循环管理法制应如何构建？从借鉴日本经验的角度看，建立废弃物处理与资源再利用一元化的法律体系是构建循环管理法制的最佳选择。
　　目前我国颁布过两部与循环管理法制相关的法律，一部是1995年10月颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，该法律已于2004年12月29日由第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过修订，自2005年4月1日起施行；另一部是2002年6月颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》。就前者来说，修订前的《固体废物污染环境防治法》虽然原则上规定了“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量”（第4条）的内容，但是在总体上还停留在循环管理法制的第一个发展阶段，属于废弃物排放后的“末端治理”；修订后的《固体废物污染环境防治法》规定，国家对固体废物污染环境的防治。实行减少固体废物的产生量和危害性，充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。就后者而言，《清洁生产促进法》是我国首创的、世界上第一部系统规范清洁生产的法律，在循环管理法制方面具有重要意义。该法中所谓清洁生产，“是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”（第2条）该法一改以往污染产生后的末端治理，转向全过程控制，确立了清洁生产和全过程控制污染的法律框架。
　　就上述我国的立法状况而言，应使《固体废物污染环境防治法》与《清洁生产促进法》湘衔接，以此为基础构建从生产领域至消费等领域全方位的“资源-产品-资源”一元化的循环管理法体系。因此，我国在构建资源节约型社会的循环管理法制时，在立法取向上，应选择确立资源循环及废弃物管理一体化的立法模式。
　　（二）循环基本法对我国建立资源节约型社会的启示
　　日本为了统合废弃物与资源再利用法制，制定了二者的框架法——循环基本法。在这部循环基本法中，明确规定了“循环型社会”的概念，划分了国家、地方、企业以及国民的责任，确定了由政府制定“推进循环型社会形成基本计划”，具体规定了国家。地方为建立循环型社会应采取的政策等等。循环基本法作为理念型的基本法，在世界循环管理法制的立法中是首次出现。它以法律的形式明确宣布推进建设循环型社会，反映了循环法制的整体理念、基本原则和制度框架，为推进建设循环型社会提供了有效的法律保证。可以说，日本循环基本法的成立标志着循环管理法制进入到一个新的发展阶段。对于建设我国的资源节约型社会，我们可以借鉴日本循环基本法的立法模式，制定我国资源节约型社会基本法，主要有以下两个方面的现实意义。
　　1．使资源节约型社会的发展目标法制化
　　我国为了解决全面建设小康社会面临的资源约束和环境压力问题，实现国民经济持续、快速、协调、健康发展，已经将建设节约型社会确定为21世纪国家经济发展战略。从发展途径上看，发达国家已经走过了一条先污染、后治理的道路，为了避免重复过去发达国家已经走过的老路，我国提出走跨越式发展的创新之路——建设资源节约型社会的发展道路。建设资源节约型社会旨在促使“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效益”的传统经济社会转轨到物质的合理使用和循环利用的新型经济社会，在生产、流通、消费的各个领域，通过采取综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益。这种创新之路为可持续发展的经济提供了新的理论范式，是要从根本上改变粗放型经济增长方式，是对传统发展模式的一场革命。对于这样一个重要的可持续发展的战略目标，有必要采取循环管理法制基本法的形式加以确定。
　　2．构建我国循环管理法制的基本法律框架
　　如上所述，关于循环管理法制，我国现有两部法律——《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》。《清洁生产促进法》可以说是循环管理法制立法的良好开端，刚刚修订过的《固体废物污染防治法》也提出鼓励固体废物的循环利用，规定国家对部分产品、包装物实行强制回收制度。目前，有关循环管理法制的专项法规层次的《资源综合利用条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等正在抓紧制定之中。现在已经出台了《废旧家电及电子产品回收管理条例》的征求意见稿，公布在发改委的网站上，向全社会征求意见。这些说明我国有关循环管理法制的立法工作已经步入轨道。但应该看到，为推进建设我国资源节约型社会，在构建与之配套的循环管理法体系方面，还有大量的立法工作要做。
　　然而，我国的工业化水平与发达国家仍存在较大的差距，资源和能源利用效率较低，废弃物回收和资源化利用水平有限，因此我国工业发展的现状决定了循环管理法体系的构建是一项长期的任务，不可能在短时间内完成。
　　在这种情况下，制定一部资源节约型社会的基本法，确立循环管理法律制度的基本框架是十分有必要的。在基本法中可以宣示循环管理法制的整体理念、基本原则，规定资源节约型社会各主体的责任和义务以及构筑物质循环系统的步骤、措施等等。在这样一部基本法的指导下，修改、制定有关循环管理法制的法律、法规，逐步充实完备我国的循环管理法律体系。
　　
　　【作者介绍】华东政法学院。
注释与参考文献
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