一、日本国家公务员制度的综述
　　
　　日本国家公务员，即指从事属于国家的事务，由国家任命或其他选任的人员。国家公务制度，是在一定国家机构公共团体某组织，有关公务员的构成、任用、晋升、奖惩、保障及分类管理等制度和体制。是国家政治体制的重要组织部分。二战后，随着日本政治，经济民主化的改革，和相应地人事制度的改革以及日本《国家公务员法》（1947年11月）公布，现代日本公务员管理制度，也随之建立并促使了《国家公务员法》立法体系的形成。
　　日本公务员，以其承担职务性质的不同，可分从事一般事务的一般公务员（事务官）和从事带有政治色彩而承担重要职务政务类的特别职公务员（政务官）。另外还有国家公务员与地方公务员之分。与其相应的立法有：《国家公务员法》和《地方公务员法》（1950年）。本文所及为国家公务员。在国家公务员中，属于特别职公务员主要包括：大臣（总理、国务）、长官（内阁官房等），政务次官、政务官、大使、公使、人事官和检查官、司法官及法院职员以及保卫厅职员等等。在地方公务员职员中属于此类的，主要包括都、道、府、县知事，地方议会议员委员、各委员会委员，顾事和参事等。日本公务员制度及其立法，对建立合理、科学的人才管理制度，选拔高质量的优秀人才，提高管理效率，从而促进战后日本经济恢复时期直至经济高速时期的发展，都起到一定的保证的作用。
　　
二、日本国家公务员制度的基本内涵
　　
　　依《国家公务员法》的规定，日本国家公务员制度的基本内涵，有以下三方面；
　　（一）确立公务员制度的三原则
　　1、为全体国民服务的思想原则
　　作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，就是以“全体国民服务”的思想取代了战前“为天皇效忠”的思想。《日本宪法》第15条规定：“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分服务”；《国家公务员法》第96条规定：“一切公务员必须作为全体国民的服务员，为公共的利益而服务，并在执行任务时，应专心致志尽全力致力于工作”，这就以法确定了公务员必须为全体国民服务的原则。在这一原则的指导下，日本公务员，无论从事于任何工作，都必须以国民全体利益而奋斗。对此并作就职宣誓。
　　2、公务员“政治中立”的原则
　　“政治中立的原则”：是公务员在政治上应作到“保持中立”、“不偏不倚”，不参加党派之争以及相关的政治活动。这是西方英国等国家对公务员所倡导的原则。它为国家政局的稳定，将会起到保证作用。战后日本公务员制度也贯彻实施了这一原则。《国家公务员法》第102条对“政治行为的限制”，规定了公务员在执行公务中必须保持中立。职员不得为政党或政治目的，以任何方式与募集捐款等活动，除选举外，都不得参与《人事院规则》（1949年）所规定的政治行为；职员不得成为以公开方式选举产生的公职候选人；亦不能成为政党与政党同样性质的政治团体负责人、政治顾问，以及其他具有同样作用的职员。对《人事院规则》第14条、第17条都进一步作了有关<政治目的>、<政治行为>定义的规定。
　　3、公务员制度的民主性原则
　　保证公务员制度的民主性原则，即公务员的岗位职责，均须按民主性的原则办事，做到“机会均等”。日本《国家公务员法》第33条规定：“一切职员的规定，都应依照本法和人事院规则的规定，根据本人的考试，工作成绩以及能力的其他实证来进行”；为使考生都有均等的机会、公开竞争，择优录取，并作了对公务员录用必须公开通知广泛报道和合格名单公开发表等的规定，这一公务员录用方式的结果，每年都能使最优秀的人才被录于政府部门，保证了公职人员较高的文化和业务水平。据80年代的初步统计，仅就日本中央政府部门的50万公务员中，高校毕业生占百分之九十以上。这也说明了它已成为战后日本经济科学迅速发展的一个重要因素。
　　上述是一般公务员的任职方法，而特别职公务员的任职方法，则是通过“选任制”和“委任制”的两种方式进行，其中有的依据《公职选举法》选任，由国民直接或间接选举产生。有一定任期；通过国会两院作出决议或同意；有的经主管大臣任命等。一般不经过考试而是依据一定资格或资历委任或选任。这种普遍、平等的选举方式，也充分体现了日本公务员制度的民主性。
　　（二）维护公务员应享有的权利
　　依法维护公务员的法律地位。日本《国家公务员法》规定了公务员应享有的权利，即：1、身份保障权：是指对不依法律或人事院规定的事由，而违反职员意志，公务员享有不得降职，退职或免职的身份保障权。所谓法律规定的事由，即（1）工作情况欠佳；（2）由于身心障碍，不能完成或胜任工作需要长期疗养；（3）其他例如在官职上缺乏必要的资格；（4）因官员制度或定员修改，或由于预算减少，裁员或超过定员降职、免职，以及由于刑事案件被起诉退职等（《国家公务员法》第78、79条适用除外的第81条）。此外，对于违反职员身份保障权的情况，又作了进一步具规定。如违反：（1）、《国家公务员法》第27条“平等处理的原则”；（2）同法第74条“身份的根本标准”（3）同法第108条之2“禁止对职员团体的成员进行不利的处理”；（4）对职员不得进行不利的处分等。
　　2、物质保障权；公务员享有工资，退职养老金、退职津贴、因公伤痛补偿等各种物质上的保障权（《国家公务员法》第66条）不仅应充分考虑其在职时的物质保障，而且还须满足其退职后本人以及死亡后能维持其遗属的适当生活，为此特规定了养老金制度。如对于多年忠于职守的公务员在退职时或因公伤病退职或死亡时，应向本人或遗属支付养老金（《国家公务员法》第107条）。对其有关具体规定，则委托于作为特别法的《国家公务员退职津贴法》（953年）、《恩给法》（1923年）、《国家公务员互助合作法》（1958年）、《国家公务员灾害补偿法》（1951年）等。此外，《人事院规则》16—0（1973年）还作了“职员灾害补偿”范围等有关规定。
　　3、行政措施要求权：行政措施要求权，即关于工资、津贴以及其他一切工作问题，可对人事院提出要求，要求人事院、内阁总理大臣或该职员所辖厅领导，采取适当的行政措施（《国家公务员法》第86条）对此人事院对属其职务范围内的事项可自行处理的事项，应对总理大巨或其他人员所管辖厅的首长等提出办理的建议《国家公务员法》第87条、88条、《人事院规则》第13条（1953年）。
　　（三）公务员承担的法律责任
　　这种法律责任是指公务员违反其所承担义务所应受到的法律制裁，这是要求公务员廉洁奉公依示从政的具体体现。对此，《国家公务员法》第99条和《地方公务员法》第33条，都各自分别作出了体现“公务员不得有损于公职行为”精神原则的规定。另外，为防止发生政界和财团互相结作弊行为，限制个人、团体向政府党提供政治损款数额，对此并制定了《政治资金规正法》（1948年）。
　　公务员的具体责任，可分为：
　　1、惩戒责任：惩戒责任是指依据组织法的要求，为了维护有关公务员的内部纪律所予以法律制裁。惩治原因包括有：（1）违反本法制定的命令；（2）违反职务上的义务或玩忽职守；（3）犹有不符合于为国民全体服务的违法行为等情况。惩戒处分有：免职、停职、减薪和警告等（《国家公务员法》第82条）。
　　2、赔偿责任：赔偿责任，是指公务员对国库造成物质上造成损害所应负的补偿责任。对于出纳官吏，物品管理职员以及预算执行职员等，分别依照现行法规《会计法》（1947年）第41条、《物品管理法》（1958年）第21条、《执行预算职员等责任法》（1950年）第3、4条的规定，对国库负有赔偿责任。
　　3、刑事责任：刑事责任，是指因公务等行为所违反行政组织责任。如：公务员滥用权罪、特别职公务员。实施强暴凌虐罪（日本《刑法》第93条—第197—第198条）。
　　无疑，《国家公务员法》的罚则，起着刑事处罚的作用，作为刑法的特别法而存在。
　　
三、建立公务员培训制度
　　
　　公务员培训制度，作为公务员素质的更新机制，它对于适应于现代化行政管理和科学化及高效率比的要求，及时更新公务员素质结构，提高公务员的实际工作能力，都占有十分重要的地位并发挥一定的作用。50年代以来，世界很多国家，都加强了公务员的培养工作，并把这一工作列入人事制度的法律规范。作为日本公务员制度重点之一，也毫无例外，依照《国家公务员法》、《地方公务员法》和《人事院规则》等规定精神，建立了公务员的培训教育工作。主要有初任培训和在职培训两个方面；前者着重于一般的业务的了解；后者在于研修。设立的培训教育机构有：人事院公务员研修所和类似于西方行政学院的国家公务员的培训中心。另外还有一些大学如东京大学、琦玉大学和自治大学等也分别承担了公务员的培训教育任务。形成了整个公务员的培训体系。
　　
四、《国家公务员法》的保证作用
　　
　　日本公务员制度的得以顺利推行，主要有赖于日本《国家公务员法》起着巨大的保证作用，从上所述也不难看出，这一法律之所以能发挥作用，主要表现了它在立法体系上的纲领性和整体性的特点。它以作为“基本法”的《国家公务员法》为纲，进一步再结合各有关委托法律、法规以及其他有关诸法形成了一个较为完整的立法体系。正如该法第1条指出：它目的在于“确立使用于国家公务员……职员的各种基本标准”，进而采取了具体法规，并与其它相应的法令相结合的方针。被委托的其它法令，主要包括：公务员制度相关的各个法律和法规：如《国家公务员职务级别制法》（1950年）《一般职员工资法》（1950）、《关于职员服务宣誓政令》（1966年）《关于职员营业许可证令》（1966年）以及《人事院规则》（1970年）等，其中，特别是《人事院规则》，它是一项十分重要的法令，对政府职员任免，工资、效率、身份、惩戒和保障的根本准则。为确保人事行政公正承担并保护职员利益任务而设。它是在内阁统一管辖下的唯一的人事行政机关，《人事院规则》就是该院执行任务的法律规范（《国家公务员法》第3条第1款）。
　　此外，关于公务员退职方面的法规，还有前述的《恩给法》、《国家公务员等互助合作法》、《国家公务员退职津贴法》、《国家公务员灾害补偿法》等。
　　可见，日本《国家公务员法》具有纲领性和整体性的特点，日本公务员制度只有在该规定的“各种基本标准”的原则指导下，才得以发挥其规范作用，也须指出日本《国家公务员法》也正由于与其委托性法律相结合，才得以促进其整体作用性的全面贯彻而发挥作用。两者表现为普通与特别法的关系，相辅相成，互为结合，从而形成了一个较为完善的日本国家公务员立法体系。
　　以上，是对日本现行制度的一些浅见，旨在于为当前我国实施国家行政改革相应地公务员制度改革，提供一些有益的参考，如其中的较为完善、健全的国家公务员的立法体系和严谨的公务员制度，以及有计划的培训公各员制度和“律之以严，求之以廉”的廉政建设等，都有一定的借鉴意义。
　　
　　【作者介绍】兰州大学教授；兰州大学副研究馆员
注释与参考文献
　　见满达人：《战后日本经济改革的两大民主化和立法》法制日报1997年11月15日版。
　　就职宣誓：公务员录用经六个月试用期，经考试合格转为正式时，必须进行就职宣誓，“我宣誓，作为全体国民的月义务员，为公共利益而工作，遵守日本宪法，服从法令与上级命令，不偏不倚，公正无私”。（《日本公务员法》第97条）。
　　日本《人事院规则》81-12。
　　特别职公务员：据日本刑法指：行使裁判、检察、警察职务以及辅助者（《日本刑法》第94条》。
　　
《云南法学》   第1999-1期  第 102 页