万毅

日本检察机关尝试建立另一种内部监督制约机制

众所周知，大陆法系国家的检察官，历来被誉为“法律守护人”，履行法律监督职责，行使侦查、公诉和执行大权，位高而权重。但是，“谁来监督监督者”，始终是大陆法系检察制度设计上的一个悖论。正因为大陆法系检察官大权在握，为防止检察官滥用权柄、操纵案件，制度上就必须为检察官设置检察官，以收监督、节制之效，这正是大陆法系国家普遍奉行检察一体制的根本原因所在，盖因上下一体、上命下从，上级可以指挥、监督下级，以最高检察机关之检察总长节制全体检察官，防止个别检察官滥权舞弊。

但是，近年来在日本，检察一体制的弊端逐渐暴露出来:一是检察总长分身乏术、根本无力对个体化的检察官进行有效监督，所谓检察总长节制全体检察官更像是“安徒生的童话”。二是在层级化、官阶化甚至官僚化的日本检察体系内部，所谓上级指挥、监督下级可能演变为官官相护。正因为如此，日本检察机关近年来开始尝试建立另一种内部监督制约机制:即在最高检察厅内部设置监察指导部，专门负责对各级检察官违法乱纪行为的监督、调查。监察指导部的检察官，类似军队中的宪兵(军事警察)，被称为“检察官的检察官”。

在日本，监察指导部只设置在最高检察厅，其他各级检察厅均未设置这一部门。日本最高检察厅监察指导部的设立，与日本特搜部制度密切相关。长期以来，以东京特搜部为代表的日本检察机关特搜部因为成功侦办了一大批高官权贵的贪腐弊案，而树立了日本检察官刚正不阿、不畏权贵的正直形象，但也由此造成特搜部检察官位高权重、难以制衡的隐患。从20世纪40年代开始，陆续发生了多起由特搜部立案调查最终却被平反的冤案，包括由特搜部查办的逮捕多名政治家的“煤矿国管疑案”、涉及多名国会议员的“卖淫贪污事件”以及“陆山会事件”等。这些事件经由日本新闻媒体披露报端，在整个日本社会产生了极其恶劣的影响，尤其是其间还发生了日本检察官以损坏检察官名誉为名逮捕新闻记者的事件，更使得日本国民对特搜部检察官执法的公正性和合法性产生了强烈的质疑，并使日本检察官的正义形象遭受极大挑战。这其中，又以2009年发生的大阪地方检察厅特搜部检察官篡改证据、出入人罪的“村木案”影响最为恶劣，并直接触发了日本社会对特搜部制度的全面检讨以及日本最高检察厅监察指导部的设立。

“村木案”的发生震动了日本整个检察界

“村木案”的发生既有一定的偶然性，也有其必然性。该案经过如下:在日本，残障人士寄信可以享有优惠，所以许多商业团体为了减轻发送宣传广告的成本，都想取得残障证明以享受邮寄信件的折扣，并为此不惜采用造假、行贿等违法犯罪的手段。2009年4月，对外宣称是残障团体的“凛之会”创办者仓泽邦夫因涉嫌违反邮政法，被大阪地方检察厅特搜部逮捕，调查中发现该团体自2004年开始利用伪造的残障团体证明书，冒用邮费优惠政策，大量发送企业广告。由于涉及伪造公文书，可能会有官员涉案，因此，特搜部对该案的“案中案”进行了深入调查，负责侦办该案中案的主任检察官是号称大阪地方检察厅特搜部“王牌检察官”“老A”的前田恒彦。2009年6月14日，前田恒彦逮捕了日本内阁厚生劳动省残障福利部局长村木厚子，认为正是身为局长的村木厚子下令让下属将伪造的残障团体证明书发放给了“凛之会”。2009年7月4日，大阪地方检察厅正式起诉村木厚子。

但随后该案却风云突变。2010年1月27日，被告人村木厚子出庭受审，法官发现该案的关键证据——伪造的残障团体证明书在出具时间上存在疑点，负责该案公诉的检察官为此与侦办该案的主任检察官前田恒彦沟通、商讨相关事宜和对策。不料，前田恒彦却在谈话中自爆曾经篡改过该案的重要物证——在被告人下属家中查扣的软盘资料内容，因为该软盘中的资料内容即关于伪造和出具残障团体证明书的时间，与起诉书中指控的事实不一致，前田恒彦担心软盘中的内容会对检方的立证有妨碍，为使卷、证一致，遂利用自己办案用的手提电脑篡改了软盘中的内容。事情严重，该公诉检察官不敢隐瞒，遂于同年1月30日将前田恒彦篡改证据的行为报告给了大阪地方检察厅特搜部副部长佐贺，并主张被告人村木厚子是无罪的，应该向社会公开此事。佐贺随即就该案向大阪地方检察厅特搜部部长大坪弘道作了汇报。但后者认为如果将此事向社会公开，将会瓦解特搜部的士气并对特搜部的声誉造成不可挽回的损失，于是决定隐瞒事实真相。大坪弘道在向大阪地方检察厅检事正及次席检事报告该事件时，将该事件修饰成前田恒彦并无湮灭证据的意图，只是在检视证物时，不小心改动了资料内容;由于该软盘已经归还给被告人，亦无法再继续查证。况且，该软盘最后并未在公诉时列入证据目录、作为指控证据使用，因而事实上并没有造成任何不良后果和影响。基于此，大坪弘道将该事件定性为证据管理上的疏失，而非故意湮灭证据。大坪弘道的想法是把此事大事化小、小事化了，最后不了了之，以维护大阪地方检察厅特搜部的声誉。

但该案最终因日本媒体的跟进而曝光，真相一经披露，日本社会一片哗然，谁也没有想到在日本一贯享有良好声誉，被誉为“正义化身”“法律守护人”的检察官居然会篡改证据、出入人罪。日本最高检察厅更是大为震惊，迅速宣布对此案展开专门调查，并于2010年9月21日逮捕了前田恒彦。10月1日，大坪弘道和佐贺同时被捕。10月11日，日本最高检察厅对前田恒彦以湮灭证据罪向大阪地方裁判所提起公诉。10月21日，日本最高检察厅又以包庇罪将大阪地方检察厅大坪弘道和佐贺两人送上法庭，同时两人也遭到日本法务省的惩戒而免职。

“村木案”的发生震动了日本整个检察界，在该事件调查完毕后，日本最高检察厅检察总长大林宏为此专门召开新闻记者会向日本全体国民谢罪。大林宏认为在检察界一次起诉3名高阶检察官，是极为严重的事件，自己身为检界首长对此负有不可推卸的责任，故与其副手次长检事伊藤铁男一起引咎辞职。日本法务省虽然认为“村木案”的发生与最高检察厅及总长个人并无直接的关联，但尊重其意愿，接受了他的辞呈。同时，因为该案发生在大阪地方检察厅，大阪地方检察厅检事正小林敬和次席检事玉井英章均遭到惩戒，分别被处减俸4个月和6个月。

日本最高检察厅毅然决定增设独立的监察指导部

“村木案”的发生，使得日本特搜部以及日本整个检察体系被推到了舆论的风口浪尖，而特搜部长期以来位高权重却缺乏监督、制约的问题也暴露无遗，从大阪地方检察厅特搜部正、副部长为了维护机关之声誉而试图只手遮天、掩盖事实真相这一点来看，特搜部内部已经演变为一个专断而封闭的系统，内部监督制约形同虚设。在日本媒体和舆论的口诛笔伐下，特搜部制度长期以来存在的各种问题得到全面检讨，甚至一度传出要废除特搜部制度、解散特搜部的呼声。但日本检察界一致认为特搜部制度是日本检察的象征和金字招牌，不应轻言废除，继任的检察总长笠间治雄亦公开表态:“反对的声音很强，对于改头换面的大动作，慎重一点有好处。”最终，特搜部的名称得以保留，但是，在因“村木案”而酝酿发酵的民间情绪的渲染下，日本整个社会都弥漫着要求特搜部包括日本整个检察体系进行大幅改革的氛围和吁求。

2010年11月4日，日本法务省召开记者会，宣布设立一个由14名委员组成的第三方机关——检察检讨会。该委员会的委员涵盖了学界、实务界和评论界各方人士，主要讨论检察机关的侦查方式、组织与制度、检察人事的内部运作，尤其是如何强化内部监控体制等问题。2011年7月，日本最高检察厅公布了检察改革方案，宣布将通过设立专门的监察组织、限制权力等措施来防止类似大阪地方检察厅特搜部的事件再次发生。根据日本最高检察厅公布的检察改革方案，日本最高检察厅将在其内部增设一个独立的部门——监察指导部，专门负责调查检察机关内部的不公正行为，包括检察官审讯时有无刑讯逼供、有无隐藏和篡改证据，等等。这即是日本最高检察厅监察指导部的由来。

其实，日本最高检察厅在成立监察指导部之前，其内部已经存在一个类似的部门，即日本最高检察厅事务局下设的监察室，它的职能性质与监察指导部基本相似，可以说监察室就是监察指导部的前身。但作为事务局下设的一个小机构，无论是其地位抑或权限，实际上都很难真正对日本全体检察官的违纪违法行为展开监督、调查，象征意义大过实际意义。“村木案”之后，为了回应日本社会对特搜部制度包括整个日本检察体系缺乏监督、制约的质疑，日本最高检察厅毅然决定将监察室更名为监察指导部，并将其从事务局中独立出来，提升为与事务局平行并列的二级机构。之所以将监察指导部设置于日本最高检察厅内部，就是希望以其高级别、高规格震慑各路“诸侯”;而之所以将其升格为二级机构、由室改部，也是希望监察指导部直接听命于检察总长，借以排除监督、调查中可能遭遇的各种阻力。换言之，监察指导部的设立，表明日本最高检察厅希望以一个级别更高、权限更大的专门部门，来更好地履行对全体检察官的监督、调查职能。

根据《日本检察厅事务章程》的规定，日本最高检察厅监察指导部主要负责对检察厅的预算执行情况、职员的服务和职业道德伦理情况等事务的监督、调查。另据《日本检察厅事务章程》第6条的规定，监察指导部的部长由法务大臣从检察官中任命，并统领该部所管辖的事务，指挥监督所属检察事务官、检察技官及其他职员。监察指导部下设的机构只有一个即监察指导课。根据《日本检察厅事务章程》第13条的规定，课长从检察事务官或检察技官中任命，并指挥监督其所属职员。因此，监察指导部的人员构成与日本最高检察厅的其他部门基本一致，都包括了检察官、检察事务官和检察技官，但由于监察指导部主要承担从内部监督、调查检察官的违纪违法行为的职能，其侦办对象都是作为同僚的其他检察官，地位和功能类似于军队中的宪兵，因而又被戏称为“检察官的检察官”。

日本最高检察厅监察指导部的设立，实际上反映了日本检察体系长期以来的一个固有观念，即注重检察机关内部监督、制约机制的构建。由于日本检察机关历来被定位为刑事司法机关，为维护其职权行使的独立性，防止外部势力干预检察官独立办案，日本检察机关除接受必要的第三方监督(如检察审查会)外，不太愿意接受外部的监督、制约，而是更倾向于在检察机关内部构建监督、制约机制。正因为如此，尽管“村木案”的发生已经表明传统的检察一体制的监督、制约功能有可能失灵，但日本最高检察厅仍然选择相信内部监督，转而采用监察指导部这一新的内部监督机制。至于这一新的监督制约机制的有效性，还有待进一步观察。

(作者为四川大学法学院教授)