自1868年明治维新后，日本以追赶发达国家为目标，以农业为基础大力发展工业。由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，1959年农民的收入水平仅相当于市民的60%；同时导致农村人口急剧流向城市，传统的村落社会迅速崩溃。

    1961年，日本政府制定了《农业基本法》，把缩减工农之间收入差距作为基本法的目标之一。1967年政府又制定了“经济社会发展计划”，出台谋求解决产业均衡发展、区域均衡发展、适应国际化解决发展趋势、缩小城乡差距、消除环境污染等一整套政策措施，努力实现城乡统筹发展等目标。

    主要内容

    日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供公共服务，提高居民的生活质量，改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定了良好的前提条件；通过土地规模经营提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入；在土地规模经营的同时注意改善农业的产业结构。

    1．大力发展农村工商业。日本政府适时地制定了一系列开发计划与法律，以促进农村工商业的发展。如自20世纪60年代以来制定了《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》与《工业重新配制促进法》等，促使工业由大都市向地方城市和农村转移，农村地区涌现出了许多大企业的卫星工厂或分厂。

    2．加强农村基础设施建设。日本运用财政支付大量投资，用于农业生产基础设施整治、农村生活环境整治，以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设。

    3．推进农村土地规模经营。日本于1961年制定了《农业基本法》，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1975年政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同。制度改革促进了以土地买卖和租借为主要形式的土地流动，为土地规模经营提供了前提。

    4．大力发展农村基础教育和职业教育。1947年出台的《基本教育法和学校教育法》，将义务教育年限从6年提高到9年，以实现全民基础教育。到了20世纪80年代，日本已普及了高中教育。除了基础教育外，日本政府还特别重视农村职业技术教育。政府和私营企业同时参与，形成了分层次、有重点的农村职业技术教育体系。

    5.建立农村与城市一体化的社会保障体系。日本政府1946年出台了《生活保护法》，建立起了覆盖全体国民的最低生活保障体系。1959年，政府颁布了《国民健康保险法》，要求1961年4月以前全国所有市町村中的农户、个体经营者等无稳定职业和收入的人必须强制参保，日本至此实现了全民医疗保险。1959年颁布了《国民年金法》，将原来并未参与养老保险的农户、个体经营者等纳入养老保险中。到了1961年，日本农村基本上建立起了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。

    6．支持农业协会开展农村建设。几乎每个市町村都设有农业协会，农协把大部分农户组织起来，目的在于提高农业生产力和农民在社会上的经济地位。农协提供的服务已涉及到农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能。

    具体做法

    1．制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策。1950年，日本制定了国土综合开发法，作为地区发展的根本法。1967年制定了“结构政策的基本方针”，1968年创设了综合资金制度，1969年制定了《农振法》，1970年再次修改了《农地法》和《农协法》，并创设了农业人养老金制度；为解决农民就业问题，政府于1971年制定了《农村地区引入工业促进法》。为了建设农村地域环境，1984年开始了对《农振法》和《土地改良法》的修改；为规范农村村落及其周边地域土地利用秩序和促进村落的建设，1987年制定了《村落地域建设法》；为了地区的平衡协调发展，日本还制定了许多针对特定地区（包括经济贫困地区）的制度。政府制定的法规政策对农业这个弱势产业进行扶持，同时也为农村建设和农业现代化提供了法律保障。

    2．财政转移支付制度。日本政府直接用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收来弥补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。另外，日本政府还在金融体系内专门设有面向落后地区经济发展的开发公库。

    3．增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入。日本早在1930年就建立了补助金农政。在第二次新农村建设期间，政府加大了补助金农政的实施力度，国家制定3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，每个市町村除政府补贴9000万日元外。在造村运动期间，除直接进行农产品价格补贴外，还建立农产品价格风险基金。近几年来，政府每年对农村基础设施的投入都在11,000亿日元左右。

    4．大力发展各种农民组织，实行农协+农户的基本经营体制。农协的基本功能是“发展中间商业，排除中间商人”。即农协要在各个商业环节上保护农民利益，排除金融资本、商业资本和工业资本对农民的盘剥。日本组织农民的基本体制是综合农协，但也存在农民组织包括专业合作社的方式。如为改良土地，发动农民组成“土地改良区”，由改良区域内所有的耕地所有者和耕种农户联合起来。各种专业性组织往往同农协配合起来开展工作。

    成效、经验和教训

    1.成效

    一是消除了城乡差别。由于政府注重对农村基础设施的投资，农村与城市的生产与生活的基础设施方面基本没有差别。

    二是增加了农民收入，消除了农户与工薪家庭的收入差别。农业基本法颁布以后，农民收入每年以15％以上的幅度递增；到1972年收入水平略微超过了市民，并一直持续到现在。

    三是为非农产业开拓了农村市场，刺激了农村多元化的消费。日本的经济发展动力主要来自于内需，对出口的依存率一直保持在15%以下，是农民的富裕带动了农村强大的购买力。

    四是农村社会迅速发展。农村社会公共医疗、养老保险体系不断发展、完善。教育事业进一步发展，从业人员的受教育水平得到提高。比如1960—1970年约有60%的人高中毕业后参加工作。

    2. 经验

    一是统筹规划城市和农村发展，促进农民兼业。分布全国的新城市与原有大城市的工商业相互结合、共同发展，会产生对农村及农林渔业的波动效应。同时还有相当一部分农民以兼业方式从事非农部门工作，为农民收入的增加提供了可能发展空间。

    二是农村城市化和劳动力转移过程中注重建立统筹城乡就业的管理体制，并建立健全农村劳动力转移服务体系。同时在加强职业技能培训、保护农民合法权益方面建立和完善相关的法律法规和政策。

    三是社会力量和农民共同参与农村建设。政府、金融机构、公团、企业等社会力量积极参加农村建设。通过有效利用区域自然资源，实行资本、劳动、技术等资源的适当区域分配，实行工业向落后地区分散，对落后地区进行开发，并实施了农村地区工业化战略。

    3. 教训

    一是农业从业人口减少和农村老龄化的问题依然突出。农村年轻人的流失导致农业从业人口严重不足。据统计，从1965年到1998年，农业从业人口中65岁以上老年人的比例由13%上升到66%。

    二是社会保障金负担沉重。随着农村人口老龄化的到来，被扶养人口占总人口的比例越来越高，社会保险制度面临着保障经费迅速增长，医疗与养老保险负担日益沉重、各类公共保险机构赤字增加的问题。

    三是造村运动对生态环境有一定的影响。农业现代化中，土壤生态失调，飞机喷撒农药，大规模畜产业的粪尿排放等现象严重，造成水质污染和环境污染，结果破坏了自然生态，影响了农业的可持续发展。