一、日本历次全国和广域规划回顾

　　日本全国和广域规划是长期性、综合性空间规划，是为了展示由陆地、水域、自然界、社会基础、产业聚集、文化习俗、人力资源等要素组成的理想的国土态势。

　　第二次世界大战后，日本以国土综合开发法案为基础，从1962年制定的第一次全国综合开发规划开始，其全国和广域规划都是围绕着全国综合开发规划并以之为中心的。

　　过去5次所制定的全国综合开发规划（日本迄今已制定5次全国综合开发规划，新的规划已基本完成，但尚未得到内阁的批准）都是为了解决不同时期、不同问题以及需求。自二战结束后至今，半个多世纪的时间过去了，日本一直鼓励工厂和教育机构的分散（图1）和都道府县中心城市的发展；而且，此期间大量人口流入大都市区的趋势（图2）正在接近，并且地区间的收入差距也在迅速减少。各个地区人们的居住环境也已得到极大的改善。例如，在大都市区，污染得到控制，拥挤得以缓解；在大都市区之外的地方，公共设施得以普及改善，基础设施逐步建成。随着这些进步，日本现在有能力关注如何美化国土、建立独特文化习俗以及更好地和自然界的和谐相处。

 

　　但是，人们集中于东京和太平洋沿岸区的人口单极结构仍未得到彻底改变，同时仍有一些都道府县困扰于地区的人口减少，而中心大城区的人口过密问题依然严重。在大都市区，就灾难预防和居住条件而言，如何重新布局已经过度拥挤的地区等事项仍然是个难题。而且，由于城市的郊区蔓延化以及农村地区那些与其周边环境不和谐的土地利用，使景观变得相当破碎化。此外，土地和水的污染、违法浪费等，都成为了社会问题。

　　二、全国和广域规划体系改革

　　1．规划改革背景

　　2005年日本人口开始减少（见图3)，日本民间蔓延着焦虑和不安的情绪。对国土政策而言，也开始浮现一些紧迫的问题，比如前面提到的人口减少的问题、维系当地社区的地区发展越发艰难问题、农地毁损迅速问题、森林面积的扩大不太可能延续（见图4）问题等。从国际化的角度来看，东亚经济体快速增长，以至于在21世纪的经济社会过程中，和东亚各国的紧密合作对于维系和发展日本的活力是至关重要的任务（见图5）。为了正确应对这些日趋急迫的国内外问题，作为长期、综合和空间的规划，要求全国和广域规划能清晰地表达日本国家和国民生活的未来愿景。

　　但是，在1950年社会经济背景下通过的综合国土发展法案却偏重于数量的开发。为了有效应对权力下放、国际和国内的合作，为了更加侧重于国土开发的质量，展现日本国家是适于人们安居乐业的发达社会现状，要求对现行的规划体系进行深刻反思。

　　2．规划改革之路

　　第五次全国综合开发规划中已经明确规定了全国规划制定体系的改革目标为：“面向21世纪的伟大设计”(1998年3月内阁会议通过）。该目标建立了全国和广域规划体系以满足诸如明确全国和广域规划的宗旨、应对权力下放和增强规划作为基本原则的功能等要求。在《第二次权力下放改善计划》（1999 年3月内阁会议通过）中，也明确要求要对日本全国综合开发规划和国土利用规划进行反思。

　　在这种背景下，日本国土委员会进行了调查和讨论，国土委员会的政策部和规划部在1999年11月提交了《21世纪全国和广域规划》的报告，2002年11月，国土委员会基本政策部形成《国土远景和新全国和广域规划体系》报告。

　　随后，在2002年1月日本内阁会议上通过的“结构改革和中期经济和财政预算”中，也决定对全国综合开发规划予以根本评述。 

　　2003年6月，日本国土委员会成立调查改革部，调查了“全国和广域规划体系改革”和用于评价国土当前状态和问题的“国土综合评述”政策，并从长远的角度阐明了国土政策的基本方向。基于一些新的动向，例如“老龄化和人口减少”、“国外的地区之间的相互竞争”、“环境问题的深入”、“预算紧缩”、 “对中央政府依赖的限制”，这些新的趋势必将导致现行国土政策转变，该部门的调查报告也提出要彻底改革全国和广域规划。

　　按照日本国土委员会所进行的讨论，国土交通省倾力构建全国和广域规划体系以尽可能适应新时期的要求，包括人口减少的要求。为了达到这个目标，在内阁2005年3月1日通过后，国土交通省紧接着向162届日本国会提交了《为了提升国土可持续发展对国土综合开发法案和其他法律予以部分修改的预算》报告，从将以前的全国综合开发规划修改为“可持续国土规划”、增加需要规划的内容、吸纳来自都府道县政府的提案和建立地区性规划等几个方面，这个预算案建议以国土可持续规划法案取代国土综合开发法案。经过国会积极的讨论，这个预算在2005年7月22日通过，在2005年7月29日宣布，从2005年12月 22日开始实施。

　　3．新的可持续国土规划要点

　　“为了提升国土可持续发展对国土综合开发法案和其他法律予以部分修改的预算”的要点如下：

　　(l）为了将更多注意力集中在国土的质量开发而不仅仅是曾经作为当前全国和广域规划基础的数量的开发，通过审核应该规划的内容，改革全国和广域规划，全面改进与国土利用、改善和保护有关的政策措施。

　　(2）为了鼓励在规划制定过程中各种利益相关者的参与，引进来自政府的和反映公众意见的提案系统。

　　(3）为了尊重地区的自治，考虑到中央和地方政府的合作伙伴关系，除全国规划之外，也要制定地区性规划。通过相互之间互动以及地方政府和都道府县政府的娴熟合作，在各自角色的适当分工基础上，在各自的地区制订这些地区性规划。

　　(4）为了使全国和广域规划体系更易被日本公众所了解，国土交通省精简压缩了全国和地区制定规划体系。

　　三、全国和广域规划体系纲要

　　1．法律称谓和规划名称

　　．法律称谓：“国土综合开发法案”改为“可持续国土规划法案”
　　．规划名称：“全国综合开发规划”改为“可持续国土规划”
　　．可持续国土规划由“全国规划”和“广域规划”组成
　　注：综合的都府道县发展规划、综合地区发展规划、特殊区域综合发展规划已被废止。

　　2．可持续国土规划的定义（划线部分是与综合全国开发规划不同的部分）

　　可持续国土规划是改进国土的利用、改善和保护的综合性、基础性规划，这个规划包括内容：
　　(l）国土资源的利用和保护，如土地、水以及其他；
　　(2）滨海地区的利用和保护（包括与专属经济区和大陆架有关的部分）;   
　　 (3）减灾和防灾，例如地震、洪水、风暴等；
　　(4）城市／农村地区位置和规模的布局和改进；
　　 (5）产业的适当布局；
　　(6）交通设施、信息和远程通讯设施，与科技有关的研究设施以及其他重要的公共设施的利用、改进和保护；
　　(7）文化习俗、社会福利和旅游业资源的保护以及设施利用和改善；
　　(8）环境保护，包括美好环境的创建和美丽景观的形成。

　　3．可持续国土规划的基本原则

　　正确应对社会经济结构方面的变化，包括人口与产业的变化，努力意识到国土将成为（以下事项）的基础：
　　(1）根据自身特点而自主发展的地方社区；
　　(2）通过改善国际间竟争和提高科技水平振兴经济社会；
　　(3）安全得以保障的生活；
　　(4）有利于全球环境保护的富有活力的环境； 

　　——在综合考虑国内和国际合作的同时，为了我们的土地而制定适当的、与有利于保护和改善条件的国土形成有关的政策。 

　　——在尊重地方政府自治的同时，作为中央政府应履行其固有的职责，包括实施那些必须在全国范围或是从全国角度执行的政策。

　　4．全国规划

　　规划的内容：

　　．该规划作为与国土的综合形成有关措施的指导原则，规定了基本政策、目标和从全国角度而言所必不可少的的基本策略。

　　．它应当和中央政府关于环境保护的基本规划相适应。

　　规划的制订过程：

　　．国土交通省部长应提交反映公众意见的必要政策措施，并与包括政府各个管理部门在内的负责人进行讨论，听取都道府县和政府指定市（相当于中国计划单列市）的意见，再通过国土委员会的调查和讨论，而后准备规划草案并得到内阁批准。

　　．以一种完善的方式提交全国规划和全国土地利用规划。  

　　关于全国规划的政策评价：

　　．从全国规划建立开始，经过一段时间后，应该根据政策评估的相关法律进行政策评价（政策回顾）。

　　全国规划的提案：

　　．都道府县和政府指定市可以提交作为全国规划或其修改草案的提案给国土交通省部长，这个提案应该附上初始草案。

　　．当国土交通省部长决定不再采用基于这个提案的草案时，在征求国土委员会的意见之后，部长应该注明事实和理由。

　　5．广域规划

　　为那些被政府法令设定地区制订广域地区的规划，以满足地区间作为一个整体（关于广域规划的地方）而提升国土综合形成的要求，这些地区由2个以上的都道府县组成，比如首都地区、近畿地区和中部地区。

　　规划的内容：

　　关于广域规划的国土形成，它规定了政策、目标以及从大区域的角度（如果考虑必须性，还包括区域之外的地方）出发的不可或缺的政策措施。

　　规划制定的程序：

　　国土交通省部长应拿出反映公众建议的必要政策措施，在和广域规划委员会讨论后，咨询包括各个管理部门首脑的意见，而后准备规划的草案。

　　广域规划委员会：

　　．为了讨论和实施广域规划，每个地区都成立由中央政府理的地方办公室、都道府县以及指定市组成的广域规划委员会。

　　．该委员会还包括当地的大都市、与该地区毗邻的地方当局以及别的有密切联系的实体。 

　　广域规划的提案：

　　．大都市可以通过都道府县政府提交作为广域规划或修改草案的提案给国土交通省部长，这个提案应该附上原始草案。

　　．当国土交通省部长决定不再采用基于这个提案的草案时，在征求国土委员会的意见之后，部长应该注明事实和理由。

　　大都市圈地区发展法案的修改和地区发展法案的取消：

　　．取消首都区、近畿地区和中部地区的实施计划，这样，首都区发展规划、近畿地区发展规划和中部地区发展规划将成为综合性的规划。

　　．这三个地区的发展规划应与可持续国土规划相适应。

　　．取消一些广域规划（略）)

　　四、可持续国土规划的制定

　　1．全国规划的制订

　　2005年9月日本国土委员会设立了规划部，以全方位地探讨全国规划问题。2005年10月，在规划部又成立专家咨询委员会，以更深入讨论5个主要的规划问题，即从专业角度看，对生活方式／居住、产业远景、东亚合作、独立的地方社区、国土基础和可持续的土地管理这个5个主要问题的研究是十分必要的。

　　紧接着规划部于2006年秋季将新的国土规划草案提交日本内阁审议，递交时估计2007年中被内阁批准，但实际上因种种原因至今尚未得到批准。

　　根据规划编制体系的改革，在规划制订过程中，为了鼓励各种利益攸关者参与全国和广域规划制订过程，日本政府努力尝试和不同的实体，包括当地政府和经济组织交换意见。

　　2．广域规划的制订

　　就广域规划而言，在完善规划之前，设置作为广域规划的地区是十分必要的。2005年9月，日本国土委员会成立了地区部，开始就地区如何划分进行讨论，按照时间表，2006年中确定广域规划的地区。之后，就开始准备工作以制订广域规划。按照计划，广域规划在全国规划制订一年之后出台。

　　五、小结

　　当日本公众对未来备感焦虑不安时，日本政府希望通过可持续国土规划的制定，围绕国土政策，描绘人们安居乐业、生活富足国土的未来，提出解决各种问题的办法。在将来这些规划的制定过程中，日本国土交通省试图通过全国和广域规划制定中的各种利益相关者的参与来激发公众广泛的兴趣，鼓励公众积极参与其中，通过各个实体的积极探索，必将实现所憧憬的国土和地区的美好明天。