★文/国家行政学院培训部二处处长
　　2006年10月25日，我随国家行政学院第十二期厅局级公务员进修班赴日本进行了为期两周的培训考察。考察中，日本政府对灾害的应急管理给我留下了深刻的印象。
　　日本的防灾法律制度由基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类52项法律构成，健全的法律制度为建立良好的防灾减灾运行机制提供了有效的法律保障和依据。
　　依据《灾害对策基本法》，日本从中央到地方建立了完善的灾害对应体系。中央政府在内阁府设置中央防灾会议，负责制定国家防灾政策，组织制定防灾基本规划并积极推行防灾基本规划的实施；负责协调各中央政府部门之间、中央与地方以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系，协助地方政府和各行政机关制定并实施相关的地区防灾规划。中央防灾会议由内阁总理大臣担任会长，成员由全体内阁成员加上4名指定公共机构(包括日本银行、日本红十字会、日本广播协会、日本电讯电话公司)的长官和4名专家学者组成，每年召开4次会议。中央防灾会议下设由专家学者及官员组成的专门灾害委员会，常设机构为事务局。地方政府设都道府县各级防灾会议。
　　一般灾害属地方管理，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策本部。非常灾害发生后，内阁总理大臣在灾害发生后30分钟内征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立临时的非常灾害对策本部，组成危机管理中心，对灾情进行分析处理。这样缓解了日常政府行政管理分权化与灾害环境中需要集权运作的冲突，确保纵向行政结构功能的发挥。
　　中央防灾会议负责制定《防灾基本规划》，作为防灾领域的最高层次规划。日本政府还积极推行防灾业务规划和地区防灾规划的制定和实施，以求达到建立一个以内阁府为核心的，由国家、地方政府、相关行政机关和公共团体构成的完整的防灾规划体系。这不仅使灾害管理的预案务实、合理，而且也保证了灾害管理的透明度，部门职责更加明确具体。
　　《灾害对策基本法》对各种情况下中央和地方政府的经费支出义务、应对灾害的财政措施和金融措施等做出了详尽的规定。除进行各种与灾害相关的研究开发外，日本政府每年拨出大量的财政预算进行灾害预防、灾害紧急对应及灾后修复复兴事业。自1962年至2004年的40余年间，日本防灾预算在财政预算中始终保持在6％左右，每年约为3兆到4兆日元之间。发生特大灾害时比例会明显提高，如阪神大地震的1995年防灾财政支出高达630亿美元，占当年财政预算的9.7％。
　　通过修改《灾害对策基本法》等相关的法规，日本政府调整了以往必须分部门层层上报的机制，允许下级部门在机能瘫痪的情况下，直接向内阁首相报告，使信息传送机制适用于灾害环境。同时加大了通信设施方面的资金和技术投入。
　　此外，在防灾技术研究、防灾教育和训练方面，日本已经建立了一整套完备的防灾救灾科研体系；并利用这些防灾支援系统，积极推动公民的防灾教育、防灾训练的实施，建立了一个由政府、社会团体、个人组成的全社会的防灾体系，以期达到有效的综合防灾减灾的目的。
　　中国幅员辽阔，气候、地质条件复杂，是世界上灾害损失较为严重的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。因此，防灾减灾工作的重要性越发突出。总体而言，中国防灾减灾的制度建设起步较晚，在很多方面还需要补充完善，填补空白。通过对日本灾害对策体制的了解，我们可以从中得到一些借鉴和启示。