原标题：日本拟修自然灾害防灾相关法

8月20日凌晨,受今年11号和12号台风的影响,日本广岛市遭遇了雨量创历史纪录的突发性局部暴雨,导致市内多处发生严重泥石流、山体滑坡灾害,不少靠近山坡的民宅遭泥石流侵袭,更有许多房屋被冲垮、掩埋。截至8月31日,泥石流灾害共造成72人死亡、2人失踪。作为一个自然灾害多发国,日本已经建立了一整套较为成熟、完善的灾害应对体系,被称为“防灾大国”,但在此次泥石流灾害中,却暴露出灾害预警失误、救灾措施不力等诸多问题。日本自民党广岛市议会议员甚至发出此次泥石流灾害即是天灾又是人祸的质疑。

为此,日本政府已经开始考虑推动修改《土砂灾害防止法》(日本将山体滑坡、泥石流统称为“土砂灾害”)等法律,以提高预警和应对泥石流、山体滑坡灾害的效率,并计划启动旨在预报和监测局部暴雨、龙卷风等突发性气象自然灾害的系统性建设项目。

灾害造成惨重损失

搜救面临重重困难

广岛被群山环绕,70%的土地被山地覆盖,近一半的地质为细沙土,因为细沙土由花岗岩风化后形成,这样的地质条件导致地表松散,极易发生泥石流、山体滑坡灾害。根据日本国土交通省的统计数据,广岛可能发生泥石流灾害的地点多达3.2万处(日本全国为52.5万处),在日本全国排名第一。此外,广岛每年发生泥石流、山体滑坡事故1000多次。

此次广岛市发生特大泥石流、山体滑坡事故的原因,一方面是由于其特殊的地形地质结构,另一个重要原因是20日凌晨罕见的局部暴雨。广岛市当地气象部门的观测数值显示,灾害发生时广岛局部地区当天凌晨3个小时内的雨量大大超过普通年份8月整整一个月的雨量。

此次遭受泥石流灾害最严重的是广岛市南部人口稠密的安佐南、安佐北等4个区。灾害发生时冲入该地区的泥石流在50万立方米以上,是去年10月伊豆大岛泥石流灾害的3倍。广岛市政府灾害对策总部表示,市内至少约170处发生山体滑坡,道路和桥梁确认损坏的也有290处。

灾害发生后,日本政府于8月22日上午根据日本《灾害对策基本法》成立了特别灾害对策本部,由日本防灾相古屋圭司任本部长,并在日本内阁府召开了第一次会议。日本首相安倍晋三及官房长官菅义伟等出席了会议,安倍指示要抓紧时间救出生还者,做好次生灾害的预防工作。

8月25日,日本首相安倍晋三到受灾现场视察,表示鉴于灾情严重、伤亡惨重,希望将该地指定为“激甚灾害”(特大灾害)地区,并据此提高针对灾后重建工作的国家补助。日本《激甚灾害法》规定,“激甚灾害”是指发生了地震或气象等方面特别重大的自然灾害,国家或地方的国民经济遭受严重破坏,救灾及重建需要予以特别的财政援助的情况。近20年来,除阪神大地震、新潟县中越地震、东日本大地震等地震灾害外,将台风灾害指定为“激甚灾害”的除此次灾害外只有三次。

灾害发生后,日本政府出动了自卫队、警察和消防等方面的3500名人员展开救灾工作,目前救灾工作仍在不间断地实施之中。但因为大雨时断时续,随时有发生次生灾害的可能,为避免给救援人员的生命安全造成危害,警察、消防部门和自卫队的救援活动有时不得不暂时停止,搜救工作困难重重。此外,因泥石流、山体滑坡造成多处道路、桥梁被毁,部分地区无法使用重型机械,导致搜救活动进展艰难。

目前,广岛市有1000余名市民生活在临时避难所,约5万人被发出避难劝告、指示(日本《灾害对策基本法》规定,避难劝告指特定区域内的土地、建筑有可能遭遇危险时,通过手机邮件、收音机、电视等途径向当地居民提出的撤离劝告,原则上由市町村首长发出),恢复正常生活遥遥无期。

灾害暴露诸多问题

民众表达强烈不满

在广岛市特大泥石流灾害中,日本政府在灾害预警、灾后救援方面暴露出的问题被日本民众广泛诟病,日本自民党广岛市议会议员甚至质疑此次泥石流灾害即是天灾又是人祸。

据日本媒体报道,就在广岛泥石流灾害发生后的20日上午八、九点钟,安倍还在其疗养地山梨县富士山脚下的高尔夫球场与前首相森喜朗、经济产业大臣茂木敏充等一同打高尔夫球。对此,日本最大在野党民主党的干事长大畠章宏在接受采访时批评称:“应该马上取消高尔夫活动。安倍政府整体的疏忽松懈体现在今早的行动上。”不过,日本社民党干事长又市征治向媒体表示:“对于相关部门是否及时向安倍汇报了受灾信息存在质疑。”

此外,广岛市政府在灾害预警上也出现了重大失误。广岛市凌晨4时15分第一次发布泥石流、山体滑坡灾害的避难劝告时,泥石流灾害已经发生。对于政府的预警失误,广岛市消防局危机管理部长金山健三在20日下午的记者会见中予以承认,称“避难劝告的目的是为了避免造成人员伤亡,在灾害发生前发布,并引导市民向安全区域转移的信息。但此次因为雨量分析错误导致发布避难劝告过晚”。

广岛市市长松井一实也就预报失误向国民道歉,称“如果能尽早发出避难劝告,居民就有可能转移到安全的地方。判断失误的最终责任人是我。”

对灾害预报及灾害事前准备上出现的错误,日本媒体进行了详细报道。据悉,灾害发生前一天的19日下午4时3分,广岛市地方气象台就发布了大雨洪水预报,当晚9时26分上调为大雨洪水警报。但在20日凌晨雨势出现减弱迹象时,消防局危机管理部长金山健三却侥幸地认为暴雨会就此结束,但事与愿违,20日凌晨1时雨势再次增大。直到1时35分收到广岛县的泥石流、山体滑坡警戒信息后,广岛市才成立了灾害警戒本部,但那时为时已晚,2时左右广岛市消防局就接到大量119求助电话(日本事故急救、火警、急救车电话),称洪水已经流入家中。即便如此,广岛市仍未及时向市民发布避难劝告,直到当日4时15分才最终发布,但当时泥石流、山体滑坡灾害已经在多处发生。

对此,广岛市市长松井一实在记者会见中尽管承认政府信息发布存在失误,但仍辩解称,广岛市的灾难应对手册只设定了白天遭遇自然灾害的情景,因此未能应对夜间发生的灾害。

对此,日本公明党干事长井上义久在该党针对广岛泥石流灾害召开的会议上质疑称:“在遭遇如此强烈暴雨的情况下为什么不尽早发布避难劝告呢?”井上义久还敦促“应直面问题发生的原因”。井上进一步指出,要查证相关灾害防止法律本身及在运用过程中是否存在问题。

井上义久所谓的法律运用过程中存在的问题主要指《土砂灾害防止法》没能得到彻底贯彻实施。广岛县在1999年曾发生过泥石流灾害,造成32人死亡或下落不明。汲取此次灾害的教训,日本于2000年5月制定了《土砂灾害防止法》,其中最主要的措施是对有可能发生泥石流和山体滑坡并对居民和房屋造成危险的地方,都道府县可依法将其指定为“土砂灾害警戒区域”,对于危险性特别高的地区可指定为“特别警戒区域”,如要在此类区域建设房屋必须经过政府批准。但从法律的实施情况看,日本全国354765个“土砂灾害警戒区域”中完成指定的只有不到67.5%,而广岛市作为日本泥石流灾害危险区域最多的市,指定工作进展也极为缓慢。此次发生泥石流的受灾区域大部分为泥石流灾害危险区域,而其中只有六分之一完成了“土砂灾害警戒区域”的指定。

政府拟修防灾法律

强化预警应对能力

针对广岛市泥石流灾害预警和救灾中暴露出的问题,日本防灾担当相古屋圭司在8月28日召开的众议院灾害对策特别委员会上表示,为推动土砂灾害警戒区域的指定工作,希望对现行《土砂灾害防止法》进行修改,争取令修正案在今年秋天的临时国会上获得通过。

古屋称:“为使日本各都道府县能够切实、方便地实施‘土砂灾害警戒区域’的指定工作,要修改相关规则以为此项工作提供强有力的支撑。希望以最快效率解决这一问题。”

据称,尽管日本《土砂灾害防止法》对“土砂灾害警戒区域”、“特别警戒区域”的指定做出了非常详尽的规定,但在实际操作过程中却存在着很多困难。其中面临的最大困难是,如果某地域被指定为“土砂灾害警戒区域”,那么这些地方的房屋、土地价格都会受到很大影响,而如果被指定为“特别警戒区域”,居民建造房屋就必须经过政府批准,因此各地居民均不愿自己居住的地方被指定为“土砂灾害警戒区域”或“特别警戒区域”。鉴于这一问题,古屋圭司提出,要加强对各地情况的调查,做好对当地居民的说明工作,争取获得他们的理解,并设法减少各地方自治体在相关指定工作中面临的困难。

关于另一部应对自然灾害的重要法律——《灾害对策基本法》,日本近年来也曾多次进行修改。2012年6月针对“3·11大地震”时所暴露出的问题,日本对《灾害对策基本法》进行了大规模的修改,规定中央和都道府县政府可以不等受灾地申请就提供物资支援,调整了相关规定方便跨地区接收灾民。2013年4月针对想定中的东京直下型地震和南海海槽地震,日本内阁会议再次通过了《灾害对策基本法》修正案,规定在“灾害紧急状态”下,由日本政府确定基本应对方针。2014年7月,日本政府又一次提出新的《灾害对策基本法》修正案草案,规定在地震和暴雪等灾害发生时,如道路上放置的汽车妨碍急救车、消防车的救援行动,国家和地方自治体可以不经本人同意清理私人车辆,并计划提交今年秋天的临时国会审议。

对于广岛市泥石流灾害中日本气象厅未能发布暴雨最高预警级别的“特别警报”的问题,尽管气象厅方面解释称,暴雨没有达到发布“特别警报”的标准,但部分地方自治体仍要求把局部区域大雨作为发布“特别警报”的对象。据悉,“特别警报”的发布需要满足“受灾程度为府县范围,并有持续降雨危险”的条件。为此,日本多个地方自治体要求气象厅修改发布“特别警报”的标准,对局部短时强降雨也进行预警。

此外,据日本《读卖新闻》报道,针对广岛泥石流灾害中暴露出的对局部暴雨无法进行有效监测的问题,日本政府将启动对局部暴雨、龙卷风等突发性气象自然灾害进行早期监测的系统,目标是在2020年能够提前1小时以上对局部暴雨进行预测。□冀勇