日本史上最大的地震和海啸已过去两个月，就灾后的应急机制而言，物资调剂不足和通讯保障不力成为灾后日本民众批评较多的问题。大地震暴露出的日本灾后应急短板，令人关注。（《半月谈》2011年第10期）

　　物资调配成软肋

　　大地震及海啸发生后，物资调配成为日本政府面临的一大难题。灾后一个多月，生活物资和救援物资匮乏仍在加重灾民的困苦，燃料的缺乏也制约了救援进度，在一定程度上加剧了灾害后果。

　　以仙台市为例，该市除沿海地域外，海啸带来的损失并不太大，但在灾后头几天，仙台的超市只能依靠库存营业，很快便宣告“售罄”。震后第三天，仙台市很多避难所已经不再提供食物，甚至连饮用水也只提供每人每天250毫升。

　　在数千人失踪的大槌町，灾后约三四天，灾民们才能领到每天1个面包和1瓶饮料的配给，约一周后，配给份额才增至每天2个面包和2瓶饮料。

　　物资供应的匮乏还体现在燃料方面。记者在震后第二天到达仙台时，还有个别加油站营业，但和超市类似，只能依靠库存经营的加油站很快就挂出了“无油”的招牌，直至3月底才陆续恢复营业。

　　在日本东北地区，3月中旬的温度仍在零摄氏度上下，很多家庭仍要靠煤油炉取暖。但在灾害之后相当长时间，灾区居民很难找到煤油。由于避难所多为体育馆等大型建筑，室内夜间温度都在10摄氏度以下。很多灾民因为没有足够的衣物、被褥而患病，一些老人甚至因体力衰竭而去世。

　　灾后至今，在日本各网站的论坛上，有很多来自灾区的民众因无法购买足够食品而呼吁帮助甚至对政府提出质疑。

　　此外，由于帐篷和临时板房建设未能及时跟上，避难所与临时住房体系未能及时衔接。在日本灾区，即使是设施较好的避难所，灾民也只能打地铺集中居住，相互之间往往只能以纸板隔出一个个铺位，过道里也时常人满为患。由于帐篷和临时板房建设未能及时跟上，灾后月余，仍然只有陆前高田市等少数救灾点建有临时板房。

　　通讯不畅误救灾

　　在日本政府的救灾行动中，除了物资供应环节外，通讯不畅也是影响救灾效果的重要原因。

　　3月11日地震发生后，日本东北部灾区各县的移动通讯基本失效。在仙台市，这一状况一直维持到3月16日。在沿海的其他灾区，灾后一周甚至10天左右，移动通讯才有所恢复。据日本媒体报道，至4月5日，灾区的移动通讯覆盖面积刚刚恢复至90%。

　　日本通讯企业在灾后主要以修复损坏的基站等常备设施为主，在应急恢复通讯方面投入乏力。震后半个月，记者在宫城、岩手和福岛三县采访过程中，几乎从未看到过移动通信车的影子。

　　在重大灾害面前，通讯保障极为关键，它意味着救援者能否有效行动。但是，由于通讯不畅，日本政府在灾后初期未能准确把握基层情况，导致政府在灾后第一时间对灾情把握不足、救灾力度不够。而且日本政府在灾后初期似乎并未意识到这一问题，没有及时投入足够的资源。

　　同时，通讯问题还迟滞了灾后基层政权恢复功能的过程，影响了基层政权的自救和互救。由于缺乏通讯手段，生还的基层政府人员不仅无法向上级汇报灾情，相互之间也难以取得联系，导致基层政府的功能迟迟无法恢复。即使有个别村镇配备了卫星电话，也因停电而通讯不畅。

　　通讯不畅还大幅降低了民间组织的救援效率，并在一定程度上造成民间资源向个别地区集中。震后10天，记者相继走访了岩手县大槌町和宫城县南三陆町两处灾区，发现两处灾区的避难所气氛完全不同，前者物资供应不足，缺乏医疗保障；后者则聚集了来自各处的志愿组织，他们不仅带来了足够的食物，还设立了一所小医院。造成这种“冷热不均”的原因之一就是大槌町在灾后几乎处于信息隔绝状态，而南三陆町的通讯恢复相对较早，在媒体上露面较多，因此吸引了大量的民间援助。

　　体制原因造成应对不力

　　此次日本政府在应对灾难中出现的问题，还体现在日本中央政府体制中“政”“官”分离，执政党及内阁对政府及自卫队的控制力有限，且相互之间因“政治主导”等问题有一定矛盾，导致救灾行动难以形成合力。

　　以灾后物资供应为例，地震、海啸导致日本东北部地区铁路运输中断，高速公路仅供救灾车辆通行，导致东北地区以民营部门为主的日常物流体系近乎瘫痪。但是，记者在高速公路上往返时经常看到高速公路上空空荡荡，并未遇到想象中本应连绵不绝的救援车辆。同时，鉴于震后东北地区太平洋沿岸的铁路交通瘫痪，日本铁路部门也开通过从横滨绕行日本海沿岸铁路，经由秋田迂回岩手县的货运列车，但政府并未充分使用这条线路。

　　自卫队灾后初期的救援工作集中于紧急救援、失踪人员搜索、关键道路恢复等工作，在物资运输方面作用不大。况且日本自卫队专职的运输部队很少，负责东北地区防务的陆上自卫队东北方面队仅在下属“后方支援队”内编有一个“东北方面输送队”，下辖几个运输连。指望由自卫队承担灾区物流任务，也是不现实的。

　　在“地方自治”体系下，日本市、町、村各级基层政府抗灾和自救能力显得较为薄弱。即使是同在宫城县或岩手县境内，未受灾的市、町、村政府也并无救助灾区的义务和成规模预算。因此，各地间物资调剂机制严重缺失。在距离重灾区宫城县100余公里的秋田县和枥木县，物资供应较为丰富，但并未见当地向邻县大批调剂物资。与此类似，由于居民对核泄漏的担忧，东京的“瓶装水荒”在震后一个月仍未缓解，但在距东京40公里以外的神奈川县核心城市横滨，瓶装水却库存充足。

　　面对大灾，日本政府既未及时组织足够“货源”，亦未快速恢复灾区物流体系，在一定程度上加剧了灾情影响。

　　教训待反思

　　日本灾后应急机制出现短板，国际观察家们认为教训值得反思。

　　在物资供应方面，政府应依托日常基础，建立灾后民间物流体系的恢复和动员机制。同时，应准备由军队等强力部门组建临时物流体系的预案，特别是建立将资源由灾区物资集散地送至受灾地末端用户的运输和配送能力。

　　此外，应在地方政府建立相应的燃料等应急物资储备，且应重视储存条件，防止因灾被毁。此次日本震后发生的严重“油荒”就极大地限制了灾后救援能力。

　　在通讯保障方面，首先，在基层政权运转高度依赖现代通讯工具的情况下，政府需要针对大规模自然灾害，建立可靠的备份通讯体系，并具备应急条件下“另起炉灶”恢复通讯的能力。

　　其次，政府应加强基层政府的应急通讯手段建设，如无线电台、卫星电话，甚至是带有短消息功能的卫星导航终端等。而且还要加强人员培训，注意配以相应的发电、维护设备，防止因灾造成关键人员伤亡，或因停电及装备部分损坏影响正常使用。

　　再次，政府应当重视灾后民用通讯网络的恢复能力，发挥民间组织、商业企业以及志愿者参与救援的能力，以尽快恢复灾区秩序及生活。（半月谈驻东京记者 刘华 马杰）