（二）最低生活基准之法的性质
　　最低生活的基准，是规定健康且文明的最低限度生活的实质标准，其适当与否和法目的的实现具有不可分割的关系。关于最低生活的基准，客观的最低生活基准与厚生大臣实际制定的保护基准能否视为同一标准？对于这个问题，有必要进行探讨。新生活保护法制定后不久，根据政府方面的解释，厚生大臣制定的标准是测定“要保护者最低生活需要的尺度，生活保护制度的最低生活只能依据这个基准衡量”。这个解释似乎意味着，厚生大臣设定的基准就是实质的最低生活的基准。进一步而言，厚生大臣设定的基准，具有“在内容上，为了填补生活保护法的空白，代替立法部门进行的立法”的性质。但是，无论如何，新生活保护法对客观存在的最低生活基准与厚生大臣制定的基准之间的关系并未进行明确的界定，伴随着法的实施，二者之间关系如何确定的疑问也逐渐呈现出来。在朝日诉讼中关于保护的基准产生了两种学说，即客观说与主观说。客观说认为，本来最低生活的基准其具体内容决非一成不变，通常随着经济的发展而不断提高，将作为人的最低限度的生活划分一定的标准，从理论上讲，在特定的时间内应客观地规定，并且能够规定。这就意味着，厚生大臣制定最低生活保障基准的行为应是羁束行为。另一方面，主观说认为，生活保护法关于保护基准的设定并未对厚生大臣作出具有拘束性质的规定，这是因为健康且文明的最低生活基准是抽象的概念，并非固定的标准，具有不确定性，最低生活保障的基准只有在对多数的不确定因素进行综合把握的基础上才能够制定，若将其固定在具有拘束性的狭小的范围内，这是不妥当的，其具体内容应该委托给厚生大臣，由其自由裁量进行规定。总之，关于最低生活的基准性质，现在仍是一个争论的问题，从强烈主张生存权的规范性的立场看，认为厚生大臣的制定基准行为是羁束行为；从行政实务及最高法院的判例看，认为厚生大臣的制定基准行为是自由裁量行为。最高法院在朝日诉讼的判决中指出，由于“最低限度的生活”涉及复杂的需要专门判断的要素，因此，保护基准的设定委托给厚生大臣自由裁量，只要不是明显的不合理，就不成为司法判断的对象。然而，在新生活保护法中，厚生大臣制定的保护基准被规定以厚生省“告示”的形式公布。在这里，姑且不论以告示形式设定的保护基准是否具有法规命令的性质，至少保护基准采取厚生省令的形式表明，这是具有基于行政权的委任立法的性质。因为，保护基准的法的性质不单是行政命令，而是保障生活保护的请求权。若将其法的性质只是理解为行政命令，那么实际的保护将任由保护的实施机关来裁量，这最终导致保护请求权内容的实质性降低。
　　
六、被保护者权利及义务的明示
　　
　　旧生活保护法对保护机关的职务权限及程序进行了规定，但关于被保护者却无任何直接的规定，只在一些分散的条款中间接涉及到被保护者的地位规定。新生活保护法不仅赋予了生活穷困者以保护请求权和争讼权，而且将被保护者的权利与义务作为第8章“被保护者的权利与义务”规定下来，从正面即被保护者作为权利主体的角度将其法的地位进行了明确化规定。这种规定在社会保障法制中可以说是鲜见的。
　　（一）被保护者的权利
　　新生活保护法关于被保护者的权利规定具有独特的特征。新生活保护法第56条规定：“对于被保护者，无正当理由，就已作出的保护决定不得进行不利的变更。”第57条规定：“对于被保护者，不得就属于保护范围的金钱及物品进行课税等。”第58条规定：“对于被保护者，不得对其已受给的保护金钱及物品或者受给保护金钱及物品的权利进行查封或扣押。”第59条规定；“被保护者不得让渡保护受给权利。”即被保护者具有禁止不利变更权、禁止课税权、禁止查封或扣押权、禁止让渡权。其中，除了禁止让渡权外，其他权利都是以“禁止”的形式对保护实施机关进行限制规定，体现了保障被保护者的受给权的含义。保障被保护者的权利规定，与旧生活保护法从保护机关的职责权限的角度规定禁止课税、禁止查封或扣押相比，权利的保障性更加确实和鲜明。
　　（二）被保护者的义务
　　关于被保护者的义务，新生活保护法第60条规定：“被保护者应根据自己的能力不断地刻苦勤劳、节约支出，并努力维持和提高生活。”第61条规定：“被保护者的收入、支出及其他生计状况发生变化时，或者居住地、家庭构成发生更动时，必须及时地向保护实施机关或福利事务所长提出申报。”第62条规定：“保护实施机关……，对被保护者进行必要的指导或指示时，被保护者必须服从。”第63条规定：“被保护者虽然有资力，但在急迫的情况下受到了保护，对支付了保护费用的都道府县或者市町村，应及时地返还与受给的保护金钱和物品相当的金额范围内的保护实施机关规定的保护费用。”即被保护者负有生活上的义务、申报的义务、服从指导、指示的义务和费用返还义务。服从指导、指示义务的规定，意味着对被保护者的行政干预比旧生活保护法有所加强。旧生活保护法中第36条中规定，要保护者“对市町村长或者保护设施的设施长所做的决定或指示不服从时”，以及“无正当理由对关于保护的诊察或调查拒绝时”，市町村长可以对其不进行保护。新生活保护法对被保护者服从指导、指示的义务明确化，并规定在违反义务时，可以变更、停止或废止保护决定。关于生活上的义务规定，虽然是基于防止养成惰民的思想而进行规定的，但是若无限制地强调对此义务的履行，将会产生与承认保护的受给权原则相矛盾的情况。
　　
七、不服申诉制度的确立

　　根据1949年4月30日厚生省令旧《生活保护法实施规则部分修改》创设了不服申诉制度，这个制度设立的初衷是为了使旧生活保护法的实施更加合理化，但并非赋予生活穷困的国民以保护请求权。在新生活保护法中，将不服申诉制度作为独立的一章进行了规定。不服申诉制度作为诉愿制度的特例，是基于与诉愿制度完全不同的考虑规定的行政救济制度，同时，与修改后的旧生活保护法施行规则规定的不服申诉制度也有本质的区别，即新生活保护法规定的不服申诉制度，不仅保障了国民权利的救济，而且使行政运营更加公正合理。
　　新生活保护法中的不服申诉制度与修改后的旧生活保护法施行规则关于不服申诉制度相比较，具有以下特征：第一，对行政行为不服的审查，在旧生活保护法施行规则第8条的规定中，都道府县知事的审查不仅为第二审，而且是终审；新生活保护法第65条将其作为第一审，第67条将厚生大臣的审查作为第二审，有效地保障了国民的权利。第二，旧生活保护法施行规则第8条关于不服申诉制度将决定机关与裁决机关作为同一部门，而新生活保护法中保护的实施机关只是经过机关，并非裁决机关。第三，在旧生活保护法施行规则中，关于裁决的期限未做任何规定，而新生活保护法第65条及第67条规定了决定及裁决的期限。
　　关于新生活保护法中不服申诉制度的设立，并非依据诉愿法，而是基于以下的理由设立的。即：第一，诉愿法第5条第2款规定，诉愿若基于侮辱诽谤则不予受理。而生活穷困者往往在主张自己时言词过激，因这种形式对生活穷困者的请求不予受理不应是生活保护法所应采取的态度；第二，根据诉愿法第8条第1款的规定，诉愿的提起期限为60日。生活保护法上的事件涉及紧急的生活问题，这种期限的规定过长，易使事实关系变得模糊、不鲜明。在新生活保护法第64条第1款中，对都道府县知事提起的不服申诉期限规定为30日，在66条第1款中，对厚生大臣提起的不服申诉期限规定为60日。第三，诉愿法对裁决的期限未做任何规定，这对保护国民的权利将产生不利影响，也是不适当的，因此，新生活保护法第65条第2款将都道府县的决定期限规定为40日，第67条第2款将厚生大臣的裁决期限规定为60日（后来的法修改中将二者的审查期限分别改为50日、70日）。
　　
八、结束语

　　日本新生活保护法作为国家救助制度的法律具有划时代的意义，可以认为，根据这部法律确立了日本的国家救助法制度。新生活保护法不仅仅停留于生活保护，而且将帮助自立作为生活保护的法目的，发展了以往的最低生活保护内容。新生活保护法是生活陷入穷困状态的国民最后依据的防线，其基于国家责任，以保障健康且文明的最低限度的生活为目标，要求设定最低生活保护的基准。更重要的是，承认了国民的保护请求权和争讼权，明确了国民和被保护者的法律地位。此法施行后，在50多年的发展历程中，随着时代的变迁，虽进行过多次修改，但这些修改主要是围绕着法制度实施运用过程中出现的问题进行的，并无涉及生活保护制度的根本性问题的重大修改。在维护日本社会的稳定与实现日本社会的公平正义方面，这部法律功不可没。
　　
　　【作者介绍】北京理工大学
注释与参考文献
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　　[日]厚生省社会局编：《生活保护法关系法令通知》（1949年9月），第31页。
　　[日]厚生省社会局保护课编：《生活保护三十年史》，社会福祉调查会1981年版，第118页。
　　[日]小山进次郎•仲村优一对谈：《新生活保护法的制定（第二部分）》，载厚生省社会局保护课编：《生活保护三十年史》，社会福祉调查会1981年版，第124－126页。
　　[日]《第7回国会众议院厚生委员会议录》第15号（1950年3月22日），第9页，参见林让治厚生大臣所作的提案说明。
　　[日]小山进次郎：《改订增补生活保护法的解释与运用》，中央社会福祉协议会1951年版，第85页。
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　　[日]园部逸夫：《生活保护基准和司法统制》，载《法律家》第298号。
　　[日]旧生活保护法主要从保护机关的职责权限角度规定了以下条款：第4章“保护的种类、程度及方法”中的第16条市町村长的指示权限、第5章“保护费”中的第33条费用的返还、第6章“杂则”中第36条不遵守市町村长的指示、拒绝诊察或调查、第38条禁止课税、第39条禁止查封或扣押等。
　　[日]大崎康：《社会福祉行政法》，良书普及会1956年版，第126页。
　　[日]明山和夫：《生活保护•制度及其应有状态》，智慧书房1967年版，第155页。

<华东政法学院学报》   第2005-2期

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