一、引 言
　　
　　二战后，日本作为战败国，其政治及行政均被置于联合国军最高司令部（General HeadQuarter／Supreme Commander for the Allied Powers，以下简称为GHQ）的控制之下，史称“占领时期”。日本国家救助法制度，也和其他重要的法制度一样，在GHQ的控制下运行。在这个特殊的历史阶段，GHQ的民主化政策、特别是其1946年2月27日向日本政府发出的指令，即SCAPIN775号《关于社会救济备忘录》中揭示的无差别平等、国家责任、公私分离及救济支给金总额无限制四原则，对日本救济关系法制度的建立产生了决定性影响，为战后日本国家救助的发展指明了方向，并成为福利政策的最高规范。关于最低生活保障方面，二战后日本制定了1946年生活保护法（以下称为“旧生活保护法”）和1950年生活保护法（以下称为“新生活保护法”），在这其中，SCAPIN775号《关于社会救济备忘录》发挥了重要的指导作用，犹如一条主线始终贯穿于日本生活保护法制度展开的全过程。
　　日本1946年颁布的旧生活保护法是在GHQ民主化政策的强烈要求下制定的，由于当时日本政府对国家责任、无差别平等原则、生存权、争讼权等问题的认识具有一定的局限性，为迎合GHQ的要求，虽将国家责任和无差别平等原则在法律中予以规定，但是，这部法律的内容却很难说具体体现了GHQ的民主化理念。旧生活保护法作为崭新的国家救助理念与落后陈旧的法内容之调和物，其在实施过程中，产生了诸多问题。特别是保护基准、不服申诉制度、民生委员等问题日益突出，成为关系到旧生活保护法全面修改的具有制度性的关键问题。旧生活保护法面临着全面修改的局面，新生活保护法的制定正是在这种情况下进行的。在新生活保护法的制定过程中，GHQ倡导的国家救助的权利性主张已基本被日本政府所认同。旧生活保护法的全面修改工作是日本政府自发进行的，在国会关于新生活保护法案的讨论中，关于国家救助的讨论已经几乎没有出现关于原理性的或实质性的争论，这表明，日本社会已急速地接受民主化思想，朝着民主化社会开始迈进。新生活保护法是日本宪法第25条第1款生存权保障理念的具体体现，新生活保护法基于国家责任原理，对健康且文明的最低限度生活予以保障，承认国民享有保护请求权和争讼权，将国民作为被保护者的法的地位进行了明确的规定，这些规定体现了新生活保护法保障国民维持最低限度生活的权利，从另一个侧面证明了日本社会开始朝着民主化社会发展。
　　从旧生活保护法发展到新生活保护法，日本生活保护法从单纯为避免社会混乱的临时措施脱胎换骨为保障国民权利的法律。新生活保护法的制定不仅建立了日本的国家救助法制度，而且使SCAPIN775号《关于社会救济备忘录》中揭示的民主主义理念在日本得以扎根。
　　1950年5月4日公布的新生活保护法，无论其内容还是形式，作为国家救助的法律制度在日本最低生活保障制度历史上具有划时代的意义。根据此法确立的日本国家救助法律制度迄今为止已经过了54年的历程，在当今日本最低生活保障领域发挥着重要的作用。探讨日本新生活保护法的特征，对于最低生活保障立法经验不足的我国来说，必将具有借鉴和参考作用。以下，通过与旧生活保护法内容的比较，并结合新生活保护法的实践，从六个方面对新生活保护法的特征进行分析和论述。
　　
二、帮助自立原理
　　
　　新生活保护法第1条规定：“本法基于日本国宪法第25条规定的理念，国家对生活穷困的所有国民，按照其穷困的程度，进行必要的保护，保障其最低限度的生活，并帮助其自立。”根据此条规定，生活保护法的目的有二，其一是保障国民最低限度的生活；其二是帮助享受最低生活保障的国民自立。在旧生活保护法中，虽然强调了国家责任，但并未将反映帮助自立的内容规定在法的目的中。新生活保护法在制定时，关于是否将帮助自立写入法中产生过争论，政府法案起草者对帮助自立的解释有消极说和积极说两种观点。
　　持消极说观点的代表人物木村忠二郎认为，之所以将帮助自立规定在生活保护法的目的之中，主要是为了防止养成惰民。也就是说，将帮助自立作为法的目的之一，主要归结于防止养成惰民这一消极的立法意图。持积极说观点的代表人物小山进次郎认为，将帮助自立作为法的目的之一与旧生活保护法中的欠格条款的规定并无逻辑上的联系。具体而言，从生活保护法的立法目的看，立法目的若仅仅立足于维持最低限度的生活，那将是极不充分的。为了真正保障生存权，发挥人之所以为人而具有的自主独立的可能性，使其适应社会生活，培养、帮助其具有的潜在能力当然应该成为生活保护制度的目的，帮助自立的宗旨至少在第一意义上决不是防止养成惰民这种低调的规定，而是积极地提供社会福利性质的援助。他进一步指出，国家救助制度在资本主义社会的社会保障制度中起着补足的作用。帮助自立是对其他社会保障制度的不足进行补充所做的规定。
　　值得注意的是，追溯到旧生活保护法公布后不久，为实现旧生活保护法的目的，1946年9月16日厚生省发布的社第106号厚生次官依据上级命令通知《关于生活保护法的施行》中指出，为防止养成惰民，应指导其“更好地培养自立向上的精神，建设自己的生活”。至少可以推断，在旧生活保护法的运用实施过程中，厚生省从防止养成惰民的观点出发强调帮助自立的思想。并且，还可以得到印证的是，日本政府1949年9月13日《关于加强改善生活保护制度的劝告》中，强调“必须明确欠格条款”的原则。小山进次郎认为，在劝告中将“必须明确欠格条款”原则写入劝告中最大的理由，是厚生省保护课长久以来的“生活保护的严格性”这一旧思想的反映。换言之，在政府内部，防止培养惰民的思想相当顽固。从上述过程来看，帮助自立的规定主要是继承了基于消极说的关于欠格条款规定的思想。但是，从法解释论的角度考察，小山进次郎对作为法目的之一的帮助自立赋予了新的解释，使其内容有了更进一步的发展。暂且不论立法者的意图如何，根据积极说，关于实定法上的帮助自立之规定，不仅在法理论上，而且在法运用上也赋予了其积极的意义，即，生活保护制度中的生活保护，不仅仅是单纯的经济上的给付，而且是根据“提供的服务”，使享受保护者自立，这也是生活保护制度的“守备范围”。消极说也好，积极说也好，新生活保护法中规定的帮助自立原理对后来的生活保护行政的展开产生了重大的影响。20世纪70年代中期以后，出现了新的自立论，即自立不仅是指经济上的独立，而且还意味着精神上的独立，即人格的自立。例如，即使是无法参加社会劳动的严重残疾者，其作为社会一员试图进行有意义的自我实现和参与社会所做的努力也应看作是一种自立。换言之，积极利用生活保护制度以获得生活上的独立也是自立的一种表现。因此，对新生活保护法的两个目的可以统一起来进行解释，就是说，从贫困的社会性看，对生活穷困者的经济保障是第一意义上的生活保护目的；而帮助自立与生存权保障的实现亦不可分割，因为在保障其最低生活的同时，积极地帮助其自立也是实现生存权所要达到的目的。
　　
三、保护请求权无差别平等保障原理
　　
　　新生活保护法的制定是力图将生活保护制度与日本宪法第25条规定的生存权理念相一致，即将宪法第25条第1款规定明文化和具体化，因此，宪法第25条是生活保护法的立法依据。宪法第25条规定：“全体国民均享有维持健康且文明的最低限度生活的权利。国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”这条内容在新生活保护法第1条已明确进行了规定。新生活保护法第2条规定：“全体国民，只要符合本法规定的要件，根据本法享受无差别平等的保护。”此条规定明示了保护请求权的无差别平等保障原理。新生活保护法第7条规定了申请保护原则，第24条第1款对保护的申请及变更进行了规定，并且，当生活保护的权利遭受侵害时，新生活保护法第9章规定了对行政行为不服时提出复议及行政诉讼的内容。在新生活保护法中虽无“保护请求权”的明确表现，但根据以上的规定，应对全体国民实行无差别平等的保护。基于生存权原理的保护请求权在新生活保护法中的规定成为新生活保护法中最重要的内容，并使其与旧生活保护法有本质的区别。
　　（一）对国民概念的行政解释
　　值得关注的是，新生活保护法将享有保护请求权者仅限于日本国民，这与强调国内外人一律平等的旧生活保护法是有区别的。在日本生活保护的行政实践中，出于人道的、治安的、外交的考虑，对生活穷困的外国人在行政措施上主要依据1954年5月8日社发第382号《关于对生活穷困的外国人的生活保护措施》进行保护。根据行政方面的解释，新生活保护法中所称“国民”的概念是不包括外国人在内的，外国人不享有保护的请求权和提出行政复议权。对此，小山进次郎解释，规定保护请求权的新生活保护法，因着重强调其社会保障的作用，所以将其保护的对象仅规定为适用于国民。
　　（二）对国民概念的司法及学理解释
　　从审判实践来看，法院对其解释也经过了变化的过程，1978年东京地方法院在判决中指出，“至少在文理上，生活保护法的适用对象为日本国民，外国人应排除在适用对象之外。”并且这种见解一直维持至今。然而，另一方面，法院的判决也提出了一些建议，即“从宪法及国际条约的宗旨看，享有健康且文明的最低限度的生活权利与人的生存有直接的关系，希望法律对于外国人的生存权能采取一些措施。”有学者认为，对生活保护法上的“国民”概念，应做这样的理解，即宪法第25条所谓的“全体国民”这个概念与宪法序言中的“我们全世界的国民，确认有平等地避免恐惧和缺乏、在和平中享受生存的权利”中的国民概念应一致，据此，宪法第25条中的国民应解释为全世界的国民，或者至少解释为在日本生活的国家的国民。这样，在日外国人也与日本国民同样享有平等的生存权。生活保护法中关于国籍的差别是欠妥当的。并且，有学者进一步指出，生活保护法第1条中“国民”的概念“并没有明确地限定为日本国民及日本国籍所有者”，因此，只依据此规定就判断生活保护法只对日本国籍所有者适用的解释有失偏颇。
　　从国际人权公约及ILO102号条约等关于社会保障采取了国内外人的平等原则看，这是朝着“生存权的性质本身要求应当然适用于外国人”观念的转变。伴随着日本政府批准加入难民条约，自1982年1月1日起不仅日本的国民年金法、而且儿童补助法、儿童抚养补助法、特别儿童抚养补助法的国籍条款均被废除，日本社会保障法出现了立法上取消国籍差别的倾向。在国际化的今天，对于外国人能否适用生活保护法的问题已表面化，这是今后日本立法需要解决的课题。
　　
四、保护的补足性原理
　　
　　（一）保护的补足性原理的含义
　　旧生活保护法第2条中规定，“无论是否具有能力，无劳动意愿者、懒于劳动者及其他不努力维持生计者和素行不良者”，依据法律不予以保护。这就是所谓的欠格条款。新生活保护法废除了欠格条款，而代之以保护的补足性原理，从而成为新生活保护法的一个重要特征。所谓补足性原理是指，要保护者应首先利用自己的资产、能力等自救手段、以及其他法中规定的救助，尽管这样仍不能维持最低限度的生活时，对于其不足部分依据国家救助可以进行补足。新生活保护法第4条规定：“为维持最低限度的生活，保护应以生活穷困者的资产、能力及其他所有物品等的活用为要件；民法上规定的扶养义务者的扶养及其他法律规定的救助应优先于本法的保护进行；在急迫的情况下，应进行必要的保护，不适用前两款的规定。”保护的补足性不仅强调了资本主义社会的自己责任原则，而且从权利义务一致性的观点出发，要保护者在享有保护请求权的同时，亦应承担活用资产、能力及其他物品的义务。既然生活保护法是生活陷入穷困状态的国民最后得到救助的依据，对于生活保护制度及其他国家救助制度而言，亲族扶养优先及他法优先的规定起着补足性的作用。特别是，即使社会保障制度非常完备，家庭仍是社会构成的最基本的单位，一定范围内的亲族扶养作为法的义务有其存在的必然性。按照新生活保护法的规定，即使保护实施的要件不完全具备，若有急迫的事由，仍可以进行必要的保护。不过，新生活保护法未规定资产及能力等的活用范围，具体实施中主要依靠行政通知来规定，这样就产生了实际操作中易为行政所左右的问题。
　　（二）补足性原理与民法扶养的关系
　　旧生活保护法第3条规定，扶养义务者有能力扶养的，除非遇有争迫的事由，依据本法将不进行保护。而新生活保护法第4条规定，民法中扶养义务者的扶养及其他法律规定的救助将优先于生活保护法的保护进行。实际上，新生活保护法将亲族扶养单纯地作为事实上的顺序问题来规定。一般地，关于国家救助与亲族扶养的关系分为三种类型：一是亲族扶养所适用的范围在国家救助的范围之外，亲族扶养的履行以刑罚为保证；二是有扶养义务者并具有扶养能力的，生活保护法对其不进行保护；三是亲族扶养优先只是在事实上进行扶养时，扶养者的收入被充当为要保护者的生活费。据此，减少了保护的必要性，在法律规定的限度内不能享受保护，亲族扶养不能构成保护受给的要件，只是作为要保护者的收入问题来对待。旧生活保护法属于上述第二种类型，新生活保护法属于上述第三种类型。
　　在亲族扶养与保护的关系中有两个问题值得探讨：
　　第一，关于亲族扶养与保护的顺序关系。按照通说，民法上的扶养义务者进行扶养时扶养费充当为要保护者的生活费，因而减少了生活保护的必要性，在一定的限度内，不能享受保护。但是，扶养义务者在不履行扶养义务时，保护的实施机关无权违反扶养者的意志强制其进行扶养，保护的实施机关必须进行保护。不过，新生活保护法还是对亲族扶养义务的履行表示了“积极的关心”。例如，新生活保护法第29条规定，“市町村长对扶养义务者的资产及收入状况，可以委托官署进行调查，或者要求银行、信托公司、要保护者或者其扶养义务者的雇主进行报告”，并且，根据第24条第3款，对于在作出保护要否决定、保护的种类、程度及方法等的通知时，若遇有“对扶养义务者进行资产状况的调查时需要一定的时间等情形”，可以将原来“必须在法定的14日之内作出决定的通知”延长至30日。第77条还规定，被保护者必须履行民法上规定的扶养义务时，在其应履行的义务范围内，已支付保护费的都道府县或者市町村的行政长官，可以向扶养者征收一部分或全部的保护费。这些规定表明，生活保护对于亲族扶养义务的履行，表现出较强的行政监督倾向。
　　第二，关于亲族扶养的范围问题。新生活保护法第4条第2款有“民法规定的扶养义务者”的法律用语。本来日本民法上的扶养义务分为：夫妻间（民法第752条）、直系血亲及兄弟姐妹间（民法第877条第1款）、遇特殊情形，根据家庭法院的审判，上述范围以外的三亲等内的具有扶养义务者（民法第877条第2款）。但是，若将上述民法上的扶养义务者范围原封不动地适用于生活保护法上的“扶养义务者”，就有范围过于宽泛之嫌。换言之，这种规定无视生活保持义务者和生活扶助义务者的区别，具有强行要求扶养的倾向。从宪法第25条及新生活保护法第1条的宗旨出发，对扶养义务者的范围应进行必要的限定。
　　新生活保护法第4条第3款规定，在遇有生存遭受危险，或者按照一般的社会通念难以放置不管等“急迫的情形”时，保护实施机关必须进行必要的保护，这时应排除资产活用和他法优先规定的适用，可以采取紧急的保护措施。可以认为，新生活保护法的这一规定与旧生活保护法相比，新生活保护法彻底地贯彻了生存权保障的理念。
　　
五、基于国家责任的最低生活保障与其基准
　　
　　（一）最低生活保障之法的规定
　　新生活保护法第1条规定，基于日本国宪法第25条生存权理念，“国家对生活穷困的所有国民，按照其穷困的程度，进行必要的保护，保障其最低限度的生活，并帮助其自立。”这条规定不仅表明了国家责任原则，而且明确地提出了最低限度生活保障的概念。与旧生活保护法相比，这是相当大的进步。第3条规定：“根据本法所保障的最低限度的生活，必须能够维持健康且文明的生活水准。”那么，最低限度的生活即健康且文明的最低生活水准其内容具体为何？一般笼统而言，最低限度的生活水准是指必须能够维持作为人的最低生活的程度。新生活保护法第8条第1款规定：“保护根据厚生大臣规定的基准，以测定的保护者的需要为基础，其中，对要保护者的金钱或物品充当生活费后仍不能满足的部分进行补足。”第2款规定：“前款所指的基准，应按照要保护者的年龄、性别、家庭构成、所在地域、以及其他保护种类，在考虑必要事项的基础上制定出满足最低限度生活需要的基准，并且不能超过这个基准。”从上述法律规定中可以看出，健康且文明的最低生活水准是由厚生大臣来制定的，厚生大臣制定这个标准时，必须考虑到各种因素以保证基准的合理性。与旧生活保护法相比，新生活保护法不仅明确了保障健康且文明的最低生活的法目的，而且与基于生存权而确立的保护请求权相对应，对保护的构成要件及作为判断保护程度的尺度之最低生活的基准在法律中首次进行了规定。

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