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关闭窗口 居民自治的生理与病理——日本地方政府与居民的关系浅析
（四）居民诉讼
居民诉讼是日本战后初期模仿美国的“纳税人诉讼”建立起来的居民参政制度。《地方自治法》中列有关于居民诉讼的专门条款。它的主要内容是：居民（人数不限）可以针对地方行政机关及其工作人员在财务方面的违法行为向法院起诉，以制止和纠正其浪费或侵吞公共财产的行为。与美国不同的是，日本居民在起诉以前必须先向地方政府中的监察委员提出“居民监察请求”，当地方政府对“居民监察请求”未采取相应措施或居民对监察结果不满时才可起诉。这种“居民监察请求”与前述直接请求中的监察请求相比有两点不同：一是对提出请求者无人数限制，一个人也可以提出请求；二是请求监察的对象只限于财务等方面的“违法”行为而不是直接请求中的各种行政业务上的“不当”行为。由于负责处理“居民监察请求”的监察委员在机构、人事、预算等方面都属于地方政府的内部组织，因而往往具有袒护行政部门的倾向。这种先进行监察的做法减少了居民诉讼的发生，但仍有一些居民乐于用居民诉讼来对地方政府进行监督。在1989年4月1日至1992年3月31日的三年间，日本各地方自治体共受理了800件“居民监察请求”，其中240件发展为居民诉讼。 [⑩]
居民诉讼在抑制和打击地方政府中的腐败现象方面发挥了一定作用，但在预防决策失误方面则作用不大。
（五）居民参与
与前述选举、居民直接请求和请愿、居民诉讼不同，“居民参与”虽然作为一种制度存在于许多地方自治体中，但在学术界却没有一个准确的、为大家公认的定义。顾名思义，居民参与应指居民对地方政治的参与。然而，这样一来，前述选举、直接请求以及居民向议会请愿等已经法律化的行动更应被称作“居民参与”。有些学者确实也是这样下定义的。不过，在更多的场合，“居民参与”一词却被用来表述上述法律化行为以外的、居民参与地方政府的政策的制定和执行的过程。本文亦沿用了这一用法。
“居民参与”这一概念也起源于欧美。60年代后期，欧美西方国家开始流行“参与民主主义”和“市民参与”。刚进入70年代，这一思潮便传入日本。当时，日本的高速经济增长已初见成效，城市化有很大发展，但同时也出现了环境污染等问题，居民的参政愿望随之增强。这时，日本各地特别是大城市地区出现了许多由社会党、共产党等在野党执政即出任地方自治体行政首长的“革新自治体”。这些革新自治体立即抓住了“居民参与”这面崭新的旗帜。因为它们不仅需要树立革新的形象，更有党派斗争上的迫切需要：在实行类似于美国总统制的二元代表制度的日本地方自治体中，革新派虽然当上了地方自治体的首长，在议会中却几乎都不掌握多数席位，常常受到反对派即保守派的掣肘，因而它们就很自然地想依靠居民的力量来同保守派占主导地位的议会对抗。于是，“居民参与”便成了“革新首长”们使用的“专利”。但后来这一方式也被非“革新自治体”的首长作为争取民众支持的手段继承了下来。
关于居民参与的方式，日本各地方自治体特别是革新自治体30年来做了多种尝试，如横滨市长飞鸟田一雄70年代搞的“万人大集会”，北海道旭川市市长五十岚广三70年代举行的“与市民在蓝天下对话”，许多地方自治体设立的“市长电话”和“市长信箱”等等。但多年来使用较多的主要方式是“市民委员会”和“地区市民会议”。“市民委员会”多是首长从社会各阶层聘任代表组成的,主要任务是参与制定“基本政策构想（规划）”、“城市规划”和“城市开发项目计划”等等。“市民会议”或“地区市民会议”则是由地方政府派人到町内会等居民自治组织中召开会议，听取居民的意见,以求得到居民对地方政府之政策（如城市街区改造）的了解和支持。神户市1970年制定“基本构想”时，曾用两年时间在全市75个地区召开了共有4943名市民参加的“地区市民会议”。 [11] 武藏野市1979年制定第二个长期计划时，曾在一年多时间里将计划方案几上几下，召开了2次市民会议、3次由市民代表组成的市民委员会会议，还召开了社区协议会会议，最后由市政府会议和市议会审议通过。 [12] 这些都被视为居民参与的一个“成功范例”。
然而，“居民参与”在日本登陆30年来，虽然在大众传播媒介上产生过很大影响，却很难说这一制度已经成熟或在日本已扎下根来。首先，居民参与至今还只是一个尚未法制化的制度。不仅国会未制定相关法律，各地方议会也几乎都没有制定关于居民参与的条例。在日本出版的各种行政学词典和教科书中，“居民参与”也大多尚未取得“公民权”。实际上，在全国3000多个地方自治体中，真正开展了用“市民委员会”或“市民会议”等方式让居民直接参与决策过程的还只是少数“先进自治体”而已。 [13] 而且一些参与措施还在创议采取该措施的首长下台后即被取消。
其次，居民参与的性质尚未准确定位。许多学者主张居民参与是一种直接民主制。但从其实际运作情况来看，市民委员会的成员一般只有20多人，其身份已明确为“居民代表”。“代表”者，“间接”之意也。而且，市民委员会的运作方式与50年前就开始广泛存在于日本的官方或半官方的政策咨询机构——审议会十分相似。尽管一些地方政府曾从委员的产生和工作方式上试图将其与审议会区别开来，但结果却难如人愿。现在，有些学者已经把这二者归为一类。 [14] 因此，市民委员会显然只能定位为“间接参与”。再就“市民会议”来看，其参加者其实也只是居民中的一小部分人而已。前述神户市的“成功范例”有近5000人参加，但在该市的140万人口中也只占0.35%。许多地区都出现了出席此类会议的经常是那几张“老面孔”的现象。如此看来，“市民会议”也很难说是“直接民主制”了。
又次，居民的参与意识或愿望还不很强烈。总是几个“老面孔”出席此类会议，乃其他居民不愿意参与所致。据日本学者佐藤竺等人所做调查，在东京周边地区，接受调查者中表示愿意积极参加对地方政府的“居民参与”活动者仅占5%。 [15]
（六）信息公开
信息公开即把政府日常使用的公文等信息向一般民众公开。这也是日本从欧美国家引进的制度。日本政府曾预定在1998年制定《信息公开法》。有些地方政府先行一步。早在1982年，山形县金山町就制定了《公文公开条例》。截至1996年4 月1日，日本全国已有包括所有都道府县在内的336个地方自治体通过制定条例或行政规章建立了信息公开制度。 [16] 地方政府建立这一制度的目的，据说是为了扩大居民对地方政治的参与创造条件，即更好地实行居民自治。各地方政府的信息公开制度的内容大致相同，即：原则上除了关于国家外交军事机密、企业秘密、个人隐私等的文件以外，凡是地方政府制作和使用的文件等信息，本地居民（有的地方政府不限于本地人）都可以在经过有关部门批准之后阅读或复制。据说，实行这一制度以后，居民们就可以从“政府让看到什么文件就看什么”变成“想看到什么文件就能看到什么文件”了。
然而，在实施了信息公开制度的地方自治体，真正以建设性的参政态度利用这一制度去了解政务情况的普通居民并不多。以富山县为例，该县入善町1984年、小杉町1993年开始实施这一制度后，到1996年末为止，平均每年只有两人申请阅读。规模较大的县政府所在地富山市1988年实施这一制度后三年里没有一个人前来利用。富山县政府1987年开始实施该制度以来，至1995年共有857人次利用，平均每年约100人次。1996年“官官接待”被曝光并引起轩然大波后利用者才骤然增加，但利用者中以新闻界和特定市民团体人士居多。 [17] 信息公开制度的利用者所以不多，其原因一是被地方政府列为“不能公开”的信息太多，二是有些信息虽然未被打入另册，但政府有关工作人员也常以“该文件不存在”为由拒绝公开。 [18] 当然，前述佐藤竺等调查证明的居民参与意愿不强也应是原因之一。
在对居民自治方式所做的上述考察中，前四种是已经法律化了的制度，后两种则是只在一部分地方政府实施的制度。除此以外，日本一些地方自治体（如冲绳县、卷町）近年还举行了民意测验性居民公决，川崎市等实行了居民监视员制度，尤其是市民公决以其直接民主方式受到普遍关注，但也遭到一些非议。这种居民公决没有法律效力，而且尚系少数个别事例，在此恕不赘述。
三、 小结与展望
在对日本居民自治的理念、制度及其实施状况进行了上述考察之后，笔者不能不对其理念与制度实践之间的巨大反差留下深刻的印象。日本学者阐释的居民自治的理念主张平等和自由，强调独立和自律，反对压迫和强制，简直与马克思所描述的消灭了阶级压迫和国家之后的共产主义远景没有什么两样。然而，现行居民自治制度却从这个玫瑰色的理念游离开来：从强调直接民主制的理念变成了以间接民主制为主的制度，而且在其有限的带有直接民主色彩的直接请求、居民诉讼等制度中，又只侧重于纠正负面偏差，不重视让居民从正面行使建设性的自治权利。尽管如此，从历史发展的角度来看，现行居民自治制度对于扩大居民对地方政治的参与程度、提高国民的福祉，争取国民对现行政治体制的支持，消弭、分散和缓解社会矛盾，进而维持政局稳定是有一定促进作用的。这也可说是日本居民自治制度的“生理”。
但是，前述对这一制度执行过程中出现的种种扭曲现象所作分析表明，日本居民自治制度已表现出许多“病态”，其最重要的病状是日本居民对地方政治的满意程度一直较低，并且呈下降趋势。
据日本读卖新闻社1975年对全国3000名选民所做调查，日本国民中认为市町村政治反映了民意的仅占38%，而认为未反映民意者则占48%。 [19] 过了12 年以后，官方的日本广播协会（NHK）所做调查表明，认为自己所居住的地方政府的政治当中反映了自己意愿的居民仅占18.8%，而认为未反映自己意愿的则占63.8%。 [20] 居民对地方政治的这种不信任反过来又成为他们不积极参加上述居民自治活动的深层动因。
当然，居民不信任地方政治的原因还可以举出一些，如：团体自治的程度较低，地方政府的日常业务中大部分是中央政府指令执行的机关委任事务，居民无权对此进行参与，或者可以参与的空间很小；本应代表民意的地方议会未能充分发挥其应有职能，等等。然而，最根本的病因，恐怕还得从统治阶级对居民参政的态度中来寻找。他们一怕居民彻底参政损害本阶级的利益，二是具有崇尚“精英政治”的思想，反对把权力直接交给居民。这种思想正是他们在居民自治制度及其执行过程中设置层层障碍的根本性的“病理”。
除了从政府方面寻找病因外，许多日本人还把听诊器对准了居民本身，并且作出了“居民的自治意识不强”的诊断。于是，不仅一些政府官员高喊“培养自治意识”，一些学界人士也提出了改“居民自治”为“市民自治”的主张，理由是“市民”具有参与政治的闲暇时间、教养以及自立和自律的精神。虽然据说日本20年前就已经有绝大多数国民具备了“中流意识”，也可以说具有了自认为属于中产阶级的意识，但“市民自治”这一主张能否使日本的居民自治迈上新的台阶，仍然值得我们加以关注。
①川村仁弘：自治行政讲座·地方自治制度、第一法规、1986年、3页。
②加藤富子：都市型自治への转换、ぎようせい、1985年、86页。
③朝日新闻1994年8月22日。
④知惠藏、1992年、527页。
⑤矶村英一·星野光男编：地方自治读本、东洋经济新报社、1966年、218页。
⑥高寄日升三：市民自治と直接民主制、公人の友社、1996年、38页。
⑦地方自治月报第48号、1988年10月。
⑧东村山市1997年市政报告书、61-66页。
⑨12吉田善明：地方自治と住民の权利、三省堂、1982年、24、105页。
⑩高寄升三：市民自治と直接民主制、公人の友社、1996年、48页。
11〔日〕村松岐夫：《地方自治》中文版，经济日报出版社1989年版，第44页。
13火田山武道：地方自治と住民参加、都市问题1997年5月号、53页.。
14池上洋通：住民参加政策の要点、住民と自治1996年11月号、34页。
15佐藤.竺：地方自治と民主主义、大藏省印刷局、1991年、141页。
16情报公开と住民の知る权利、住民と自治1996年11月号、23页。
17情报公开の申请者がゼロ、自治研、1997年2月号、114页。
18情报公开と住民の知る权利、住民と自治1996年11月号、26页。
19松下政经塾政经研究丛书第1卷、117页。
20NHK舆论调查资料集第5集、1987年2月、257页。
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