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关闭窗口 居民自治的生理与病理——日本地方政府与居民的关系浅析
提起“居民自治”，也许有人会想到我国农村的村民自治或城市居民的群众性自治组织——居民委员会。其实，这里所说的居民自治，与我国的村民自治或居民自治虽有近似之处，却有重要区别。日本的所谓“居民自治”，是地方自治制度的两个构成要素之一，具有其特定的含义和运作机制。本文拟借用生理和病理这两个医学用语，将日本居民自治的理念和制度运行机制即“生理”做一归纳探讨，对其在实践中产生的扭曲现象及其原因即“病理”进行一些剖析，并就其发展前景略谈一点看法。
一、居民自治的理念
若要弄清“居民自治”的理念，首先要搞清“自治”一词的含义。在日本学者所阐释的民主政治理论中，一般认为自治的原点在于统治者与被统治者的“自同性” [①] ，即统治者与被统治者是同一的。日本良书普及会出版的《新版地方自治词典》将“自治”定义为：“在不受外界制约的情况下，按照自己的意志亲手处理与自己有关的事情，即意味着独立性和自律性。”
通俗一点说，就是“自己管理自己”。在这个意义上，可以说它的含义与主张由人民进行统治的“民主”是相同的。只是“自治”中强调“亲手”“亲自”或“直接”的色彩更浓厚一些。至于“居民”，日语写作“住民”，日本《地方自治法》将其界定为：“在市町村的区域内拥有住所者，可视为市町村和包括该市町村在内的都道府县的居民。”众所周知，日本的都道府县相当于我国的省一级。日本在省这一级也实行“居民自治”，这是值得我们注意的。
那么，究竟什么是“居民自治”呢？日本行政出版社编撰出版的《现代行政全集·地方自治卷》则将其界定为：“一个地区的行政由该地区的居民基于自己的意志和责任来处理。”前述《新版地方自治词典》的定义则是：“一定区域的行政，不是由国家机关，而是由该区域的居民或其代表基于自己的创意和责任来运作。”二者的含义基本相同，即都强调由当地居民自己处理本地事务，但后者比前者多了“其代表”三字，这实际上体现了重视间接民主制即居民通过自己选出的代表来实现自己的愿望的思想。但笔者查阅过的十几种日本出版的工具书、学术著作给“居民自治”下的定义却几乎都接近于前者，而没有像后者那样使用“或其代表”之类的字眼。这表明，这些下定义者几乎都不愿意承认居民自治的间接民主意义，甚至可以说他们大多在强调居民自治的直接民主意义。可以说，在理念上承认并在一定程度上强调居民自治乃至地方自治中的直接民主意义者已在日本学术界居主流地位。然而，在日本现行制度框架中，间接民主制仍占主导地位，对此后面还要论及。
在本文开头曾提到居民自治是地方自治的两个构成要素之一。那么，居民自治在其中占有什么地位呢？
居民自治所要解决的问题是地方政府基于何种原理组织、运作，简言之就是居民如何参与地方政治，亦即地方政府与其居民的关系问题,而作为地方自治另一构成要素的“团体自治”所要解决的则是中央政府与地方政府以及上级地方政府与下级地方政府的关系即“政府间关系”问题。关于居民自治与团体自治之间的关系，日本学者多认为团体自治是实行居民自治的手段或前提条件，因为如果地方政府在与上级政府划分权力时只得到很小的权限，那么即使居民在地方自治体中参政的程度再高，其内涵和外延也是极其有限的。而居民自治则是地方自治的基础和本质要素，只有实行了居民自治的地方才能被承认实行了地方自治。中央地方关系等政府间关系问题自国家出现以来一直存在，却无人说地方自治早已存在，这是因为那时没有现代意义上的居民自治存在。在西方政治学理论中，地方自治作为自由民主主义制度的一个环节或组成部分，它的出现只是近代即民族国家诞生以后的事情。而它的性质则主要是由居民自治这个要素所决定的。或者说，居民自治才是地方自治的本质属性。日本学者一般都把居民自治特别是居民是否直接选举地方政府官员（主要是首长和议员）作为判断一个国家或某国一个时期是否已实行地方自治的主要标准之一，就是基于这一逻辑。在这一逻辑之下，一国的执政党只要承认地方自治，就要准备接受由在野党或反对党掌握地方政权的现实。同时，也要准备接受由反对党取代自己在全国执政的现实。正是在这个意义上，地方自治才被界定为“自由民主主义制度的的一个环节”。有些国人把“地方自治”与“中央地方关系”或“地方分权”混为一谈，这是应当加以澄清的。
二、制度框架与实践中的扭曲
一般认为，日本的居民自治即地方自治是从1890年开始发端的。因为从那一年开始，日本实行了市制、町村制，隔一年后又实行了府县制，并且在各级地方政府设立了议会，其议员即由“公民”选举产生。然而，直到1924年为止，拥有选举权和被选举权的“公民”却只限于少数能够交纳相当多数额税款的男性居民。例如，1890年时的法律规定缴纳15日元税金者才能享有选举权，结果有选举权者仅占人口总数的1.13%。1900年纳税标准改为10日元，同一比率1902年升至2.18%。1925年取消纳税标准后，广大妇女仍无选举权，同一比率到1928年仅上升到19.98%。 [②] 那时，有选举权的“公民”能够选举的也只是议会议员，都道府县和市等地方政府的首长则由中央政府任命，町村首长由议会议员选举产生，但也须经都道府县知事认可。直到二战结束后的1947年，在大规模的战后民主改革中，包括妇女在内的成年国民才获得了选举权，同时制定了直接请求等制度，从而基本上形成了现行居民自治制度。正是在这个意义上，人们多认为日本的地方自治制度是从战后的1947年才真正建立起来的。
按照前述居民自治的理念，一定区域的居民共同组成自治体，每个居民都是该自治体的成员，大家共同负责处理或管理与该自治体有关的事务。但本地区的事务都由各个居民亲手来处理，这在实践中是不可能做到的。从日本现行制度来看，居民自治主要是由居民选举议会议员和行政首长、直接请求、请愿、居民诉讼、居民参与和信息公开等六种方式组成的。下面就对这六种方式分别加以考察。
（一）选举
尽管许多学者认为直接民主主义才是“地方自治”的原点，但到目前为止，参加地方政府首长和地方议会议员选举仍是实现居民自治的主要手段。在现行地方自治制度下，都道府县和市町村的行政首长和议会议员均由居民直接选举产生。每个成年国民（20岁以上，在本地拥有固定住所并居住3个月以上，被判刑者、禁治产者等除外）都有参加选举的权利。年满25岁以上的选民可拥有各级地方议员和市町村首长的被选举权，30岁以上的选民拥有都道府县知事的被选举权。不过，参加竞选者多要缴纳一定数额的“押金”（日语写作“供托金”），如：竞选知事要交200万日元，竞选政令指定市市长120万日元，一般市长50万日元，町村长24万日元，都道府县议员40万日元，市议员20万日元，等等。如果竞选者在选举中得票未达到一定比率，其缴纳的押金就要被没收。这一规定对普通居民参加竞选有一定抑制作用。但仅就选举权来看，除了参选年龄限制略高（许多国家是18岁）、无日本国籍者不能参选等问题外，日本的地方选举的普遍性与老牌资本主义国家相比并不逊色。若与战前日本相比，更可以说是日本政治制度的一大历史进步。
然而，在这种普选已实施50余年后的今天，人们却不得不面对一种令人十分难以理解的局面：许多选民似乎已经忘记了他们的先人因无钱纳税或因生了个女儿身而被剥夺了选举权的屈辱，对行使自己的神圣的自治民主权利并不十分热心，地方选举投票率呈连年下降之势。例如，在1991年4月至1994年7月举行的504次都道府县知事、市长、东京都特别区区长选举（含1次地方统一选举）中，有122次未进行投票就确定了当选者。在进行了投票的382次选举中，有148次选举的投票率创了历史最低记录。其中，1993年10月进行的神户市长选举的投票率为最低，仅有20.43%，水户市、千叶市、川崎市、一宫市、奈良市、明石市的市长选举的投票率也都没有超过30%。 [③] 在1991年举行的统一地方选举中，未经投票就当选的县议员竟占当选者的21.8%。 [④]
这一现象的产生，有其复杂的原因，如在国政选举中也很常见的金权政治现象等等，但主要原因可以说与地方政治过程中的“暗箱操作”有密切的关系。在地方特别是基层地方议员选举中，候选人至今仍有许多是由以传统的地缘、血缘关系为基础的町内会等居民组织“推荐”产生的。所谓“推荐”，实际上是由少数豪绅一类的实力人物在密室里决定的，普通居民很难参与或与被推荐者对抗。一般说来，一个居民组织所掌握的选票大体能够使一名候选人当选，因此，竞选者只要获得了某一居民组织的推荐，其当选议员就已十拿九稳。这就导致产生了两种消极现象：一是未能获得推荐的新人很难参加竞争，因而基层地方议员选举的竞争率一般都很低。例如，在战后举行的前五次统一地方选举中，全国町村议员的竞争率平均都只有1.3倍，即1.3∶1； [⑤] 二是使居民对参加这种事先已知道结果的选举不感兴趣，因而使投票率下降。
在都道府县和大城市的地方选举中，也同样存在着“暗箱操作”。日本的各个政党为了使本党拥有更多地方议员或通过支持某位首长而占有执政党地位，几乎都在地方选举中搞“合作”，甚至出现了在国会尖锐对立的两个政党也在地方选举中合作的怪现象。这就是所谓“互相搭车选举”。
近年来，日本各政党之间在政策主张上的差距越来越小，这种怪现象也就随之增加。经过政党进行这种“暗箱操作”之后，选举结果事先就很明朗，居民们自然不愿意作为工具按政党协商决定的结果去投票。
（二）直接请求制度
这是日本二战后由美国引进的一种直接民主制度。日本《地方自治法》已将这一制度法律化。按照这一法律，各个地方自治体的一定数量的居民可以直接向有关当局提出以下六种要求：（1）制定、修改或废止该地方自治体的地方法规——条例（以下称“立改废条例”）；（2）对地方政府的业务执行情况进行监察；（3）解散议会；（4）解除地方议会议员的职务；（5）解除地方政府首长的职务；（6）解除副职首长等主要公务员的职务。（1）（2）两种要求须由当地1／50以上的有选举权者即选民签名后提出，立改废条例由议会审议通过，关于监察的请求由地方政府的监察委员处理。（3）（4）（5）（6）种要求均须由1／3以上选民签名后提出，解散议会和解除首长、议员职务须通过居民公决并得到半数以上选民赞同才能生效；解除副职首长等主要公务员的职务由议会审议决定。
从理论上说，直接请求制度属于直接民主制，能够更好地反映居民意愿，理应得到广泛的应用。但从直接请求制度生效几十年来的实践情况来看，却并非如此。据笔者初步统计，在日本3283个地方自治体（战后初期为7000余个）中，自1947年至1992年的45年间，居民共提出了2954次直接请求，平均每个地方自治体在近50年里提出不到一次。而且，这2954次还大多数发生在1970年以前，特别是战后初期（仅前5年就发生了900余次）。1970年以后，平均每年不到50次，有的年份仅有30次左右。 [⑥] 这些还只是居民提出要求的数字，而其要求进入处理程序或得到满足的数字就更少了。仅就1984年4月1日至1987年3月31日这3年里各市町村居民提出的直接请求来看，关于立改废条例的共90次，其中交付议会审议的79次，通过的仅有4次，修改后通过的有5次；关于监察业务的29次，受理27次；要求解散议会的5次，其中举行居民公决的1次（获通过），未举行居民公决的4次；要求解除首长、议员的共40次，其中举行居民公决的14次，获通过的10次，其他37次未举行居民公决，但有5人主动辞职。 [⑦] 那么，对于直接请求这样一个看起来很有魅力的制度，素称对日本地方自治现状不满的居民们为什么不积极加以利用呢？问题主要在于现行直接请求制度对居民行使此项权利设置了重重障碍。
从请求提出程序上看，可谓手续繁琐，条件苛刻。例如，征集签名首先要确定一名代表，有关行政部门要对该代表及其助手进行严格的资格审查，对签名者也要进行是否具备选民资格的审查，并明确规定公务员不得参与此类活动；签名必须使用专用的簿册，必须在指定时间内（都道府县2个月，市町村1个月）完成；签名者必须达到规定人数，等等。其中，对签名人数的限制是个最大的障碍。在规模较小的市町村还好说，而要在拥有上百万乃至上千万人口的大市或都道府县征集到1／3以上选民的的签名，这在对政治冷漠者逐渐增加的当代日本几乎是不可能的。事实上，自70年代以来，各个都道府县一次也没有发生须1／3以上选民签名的要求解散议会和解除官员职务的直接请求。
从居民请求的处理程序上看，对居民提出的这些要求采取的处理方式虽然各不相同，但大体上可以从中总结出两条规律：一是仍由原掌握该项权力者处理；二是越是居民容易提出的要求，居民对其处理过程的参与程度越低。例如，制定、修改、废止条例的要求仍要由本来负责制定条例的议会来审议通过，对业务执行情况进行监察也仍由原本负责监察工作的监察委员负责实施，解除副职首长等主要公务员的职务由议会审议通过，也是因为这些公务员原本就是由首长提名、议会任命的。解散议会和罢免首长、议员要通过居民公决，也体现了同一原则。这一原则的确立也许曾有它特定的背景，但在实践中却在某些领域产生了消极的效果。例如，关于立改废条例和监察的直接请求所需的签名人数虽然少些，但由于居民提出此种要求就等于宣布对议会和监察委员的不信任，议会和监察委员往往把居民们的此类要求视作对自己固有权限的侵犯，因而他们在处理过程中很容易持消极或抵制态度，其成功率之低就不足怪了。而成功率的低下又会削弱居民提出请求的积极性。
从内容上看，上述六种请求中有五种是消极性的，即对地方官员进行监督和惩罚。解散议会和罢免议员、官员的职务确是一柄较有威慑力的“撒手锏”，但是，据说是为了防止政敌之间滥用此种手段打击对方，《地方自治法》规定在选举举行过后一年内不得提出解散和罢免请求。对于惟一的积极性的请求——立改废条例，则附加上了“不得含有关于税收、分担金、手续费的内容”的限制，这主要是为了防止居民借此手段谋求免交税费。显然，上述种种限制很容易使居民对提出直接请求望而却步。
（三）请愿
请愿是日本宪法赋予国民的基本权利之一。实施请愿的方式与游行示威或集会没有必然联系。适用于请愿的范围比较宽泛，如可以要求制定、修改和废止法规，罢免公务员职务，对自己受到的损害进行补偿等等。人们可以向中央和地方的各个权力机构进行请愿。在地方，既可以向首长请愿，也可以向议会请愿。实施请愿的手续也不复杂。以向地方议会请愿为例，无论任何人（不限于本地居民，也不限人数），只要有当地议员一人介绍并提交请愿书，该议会一般就会受理，无议员介绍时则可以作为“陈情”受理，其处理方式与请愿并无明显差异。议会受理后，先交下属的有关委员会审议，通过后再交议会全体会议审议，通过后转交给中央或地方的有关行政部门处理。议会可以要求这些行政部门在指定时间内报告处理结果。
从上述制度框架来看，可以说居民利用请愿方式参与政治的活动空间还是不小的。但从实际情况来看，居民进行请愿的次数并不多。如在拥有1000余万人口、民主政治比较发达的首都东京都，1977年议会受理的请愿和陈情约有1800件，拥有13万人口的武藏野市同年96件。同样拥有13万人口的东村山市1996年受理34件。究其原因，可以概括为一句话：“受理容易通过难，得到满足更困难。”上述东京都1977年议会受理的1807件中，得到通过的220件，否决了105件；武藏野市96件中通过了41件，否决了1件；东村山市审议了66件（含上年遗留32件），通过了11件，否决了7件。 [⑧] 未被通过和否决的几乎都被以“未审议完”为由打入了冷宫。出现这样一种状况的原因，主要在于统治阶层未把请愿置于重要位置上。实际上，由于受历史传统等因素的影响，在地方议会和司法当局甚至一些学者心中，请愿只是一种“陈述希望的权利”而不是参政权，“并不产生法律上的约束力”。 [⑨]
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