毋庸讳言，政府购买服务作为中国的一项新生事物，相关制度建设仍较薄弱。为此，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》专门指出：我们在及时总结改革实践经验的同时，必须积极借鉴国外有益成果。其实，在该指导意见颁布之前，我国学界就已对世界主要国家政府向社会力量购买服务制度展开研究。然而，已有研究集中倾向关注欧美国家，忽视了曾在国家与社会关系上与中国存在相似性的邻国日本。鉴于此，本文聚焦于日本政府购买服务制度，着重分析其制度背景与制度建构内容并提出对我国的若干启示，以供相关研究和实务参考。

一、制度背景：地方自治制度下的公私合作伙伴关系之构建

日本是实行地方自治制度的单一制国家，其政府机构分为中央、都道府县和市町村三级，其中后两级政府在法律上被称为“普通地方公共团体”（通称“地方自治体”），依法拥有自治立法权、自治行政权与自治财政权并负责实施团体自治和居民自治。所谓团体自治，是指一定区域内的公共团体以法人身份从中央政府中独立出来，在不受中央政府干涉的前提下自主管理该地区事务。而居民自治是指居民基于自主意愿，通过直接参与等方式参与地区治理［1］。然而在很长时期内，日本地方自治体一直未能拥有真正意义上的自治权限，其原因在于日本中央政府通过“机关委任事务制度”，要求地方自治体首长以“国家机关”身份接受中央政府的委任以协助处理相关事务，从而得以有力介入并控制地方行政，由此导致地方自治名不副其实。为革除这个制度弊端，日本于2000年出台“地方分权一揽子法案”，从而在法律上实现中央政府与地方自治体的平等关系，并将“机关委任事务”变更为“法定受托事务”。据此，日本地方自治体除了负责实施与市民生活紧密相关、能够自我决策的“自治事务”，还能够以平等身份与中央政府签订法律契约，同时负责实施“法定受托事务”。

与此同时，日本《地方自治法》明确规定地方自治体必须“以谋求居民福祉之增进为根本，在地区范围内自主全面地实施行政事务”，同时必须确保“民主且高效地实施行政事务”。根据该法律宗旨，同法进而对地方自治体的事务处理原则作出规定，其中最为重要的原则是“地方公共团体在处理行政事务的过程中必须努力增进居民福祉，同时必须以最少的经费获得最大的效果”。而在现实境况中，由于老龄少子化的不断推进，地域和家庭的功能逐渐萎缩，诸如保育和护理等公共服务的需求随之高涨。另外，由于犯罪事件日益增加以及自然灾害频发等原因，诸如构建安心且安全的生活环境的公共服务需求亦日趋高涨。更为紧迫的是，由于经济萎靡所导致的税收锐减以及巨额公共债务的偿还压力，日本各级政府普遍陷入财政危机。

总而言之，在法律规制、财政危机以及公共服务需求不断高涨等因素的影响下，日本地方自治体在向居民提供公共服务的过程中必须（不得不）时刻努力遵守“以最少的经费获得最大的效果”原则。为此，近年来日本各级政府大力构建“公私合作伙伴关系”（Public–Private Partnership，简称PPP），以此积极主动地将各种社会力量纳入公共服务供给体系。概括而言，如图1所示，日本PPP的构建路径主要包括“民间技术引入路径”、“民间开放路径”以及“协动路径”。其中，民间开放路径类似于我国的政府购买服务，是指政府部门在保留监管权限等行政责任的前提下，按照一定的方式和程序将那些不涉及权力行使等行政事务和公共服务委托给社会力量实施，从而提升财政效率并实现政策目的。

二、制度建构：政府购买服务制度的分化与细化

2015年8月，日本总务省向地方自治体发出《关于推进地方行政服务改革之注意事项》，对新一轮的公共服务改革作出指示［2］。根据该文件，日本政府购买服务制度可概括为4类。

1.民间委托制度

早在欧美国家新公共管理运动兴起之前的1960年代，日本已着手将下水道、医院以及交通等公共服务进行民间委托［3］。在1990年代之前，民间委托（Private Sector Consignment）作为日本政府购买服务的唯一制度安排，实施了“具有特定法律依据的民间委托业务”和“不具有特定法律依据的民间委托业务”。其中，前者是指原地方自治法规定的公共设施管理委托业务以及其他法律规定的民间委托业务。后者是指那些暂未被纳入法律调整范围、采取民事合同进行部分外包的行政业务。

关于民间委托的承接主体，早在20世纪90年代之前就已包括股份制公司、社团/财团法人、社会福祉法人、志愿者团体以及自治会/町内会等在内的各种社会力量［3］。另外，根据日本总务省公布的最新资料，目前地方自治体所实施的民间委托业务主要为定型化的公共服务（政府履职辅助性服务和技术要求较低的基本公共服务），具体包括以下12类：政府办公设施的清扫、夜间保安、引导和接待、电话转接、公务车辆驾驶；粪便回收（都道府县除外）；普通垃圾回收（都道府县除外）；公立学校的配餐和事务员事务；水表记录；道路的管理、维修和清扫等；家庭上门服务员派遣（都道府县除外）；居家送餐服务（都道府县除外）；政府信息处理和内部信息系统管理；政府官网制作和管理；调查和统计；办公室相关事务。截至2014年10月1日，都道府县、政令指定都市和市区町村所实施的民间委托平均比率分别达到88.5%、90.6%、79.1%［4］。

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