国外经验|日本政府购买服务制度及启示

在我国，随着政府购买规模及受益人群的不断扩大，政府购买服务已不仅是各地进行的制度创新探索，而是逐渐成为政府履行公共服务职能的常规性政策安排，并基本构建起从中央到地方的纵向政策体系［8］。然而，目前的制度建设仍存在许多问题和不足，导致对政府购买服务的规范效力有限。对此，日本经验能够为我们带来何种启示？

第一，根据公共服务的不同类型，实现制度构建的分化和细化。迄今为止，我国尝试在《政府采购法》的制度框架内构建包括行政法规、部门规范性文件和地方性规章在内的政府购买服务制度体系，其购买服务内容均以中央层级文件为依据，主要涉及社会工作服务、养老服务、残疾人服务以及公共文化服务等。与之相比，日本将政府服务购买区别于政府采购，并根据购买内容的不同类型和特性，相继建立以定型化公共服务为对象的民间委托制度、以公共设施一揽子业务为对象的PFI制度、以公共设施管理业务为对象的指定管理者制度以及以广义公共服务为对象的市场检验制度，从而实现政府购买服务制度的分化和细化。

第二，重视私营企业作为承接主体的核心作用。国务院于2012年提出一项重点改革任务，即建立健全政府向“社会组织”购买服务制度，其政策意图是将政府购买服务作为支持社会组织发展的一项重要措施，这也是地方前期探索中的主要出发点。但到了第二年，国务院常务会议在研究部署政府购买服务工作时，决定将政府购买服务的承接主体由“社会组织”扩大至“社会力量”，从而将依法成立的企业和机构也纳入进来，并将政府购买服务视为推动政府职能转变、加快服务业发展、引导有效需求的重要举措。然而，鉴于“公共服务的公益性以及培育社会组织发展的需要，各地在购买公共服务中普遍选择社会组织作为重要的承接主体”［8］，在很大程度上仍不重视或不信任私营企业在政府购买服务中的重要作用。而在日本，从制度建设伊始，就明确将私营企业和其他社会力量视为同等重要的力量，甚至侧重向前者购买公共服务。理由很简单，较之制度建设起步较晚、资源动员能力较弱的社会组织，作为市场经济主角的私营企业拥有更加强大的资源动员能力和服务供给能力。在建立完善且行之有效的监管机制之前提下，私营企业作为公共服务外包的承接主体，显然能够发挥更大作用。

第三，建立健全评估和监管体系。从本质上而言，政府服务购买属于公共事务分工问题，其成败将取决于“是否构建起行之有效的民主控制机制”［3］。目前，我国已有的政府购买服务政策文件大多规定要建立财政部门牵头的以财政资金使用为核心的监管评估机制。然而，公共服务不同于其他货物或工程，对服务质量和效果以及项目实施全过程的监管应该成为监管之重心。同时，目前的监管集中于对各种财务报表的审核，而对服务质量的监管和评价流于形式化［8］。与之相比，日本在各项政府购买服务制度中极为重视评估和监管体系的建设，尤其是在市场检验制度中，采取法定形式强制要求建立由外部专家组成的第三方监管机构，委托其负责包括制度建设、实施流程、评估监管以及制度完善在内的政策实施全过程的监管，并将监管信息进行彻底公开以接受社会各界的监督。

［1］今村都南雄ほか『基礎行政学（改正版）』[M].北樹出版，2010.167.

［2］日本総務省「地方行政サービス改革の推進に関する留意事項について」（2015年8月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu.go.jp/iken/main.html.

［3］今村都南雄編著『公共サービスと民間委託』[M].敬文堂，1997.49-50、294、13.

［4］日本総務省「地方公共団体における行政改革の取り組み」（2015年3月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu.go.jp/iken/83106.html.

［5］日本内閣府民間資金等活用事業推進室「PFIの現状について」（2015年5月）[EB/OL]. URL：http：//www8.cao.go.jp/pfi/topics. html.

［6］日本総務省『公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果』（2012年11月）[EB/OL]. URL：http：//www.soumu. go.jp/iken/main.html.

［7］日本内閣府公共サービス改革推進室『公共サービス改革報告書』（2015年7月）[EB/OL]. URL：http：//www5.cao.go.jp/koukyo/ kouhyou/kouhyou.html.

［8］徐家良，武静.政府购买公共服务的政策文本分析［C］.政府购买服务学术研讨会（复旦大学），2015-11-14.