摘要：日本是传统的海洋大国，十分重视利用高端科学技术进行海洋矿产资源的勘查开发，获取海洋利益。本文首先介绍了日本的海洋管理体制，包括主要行政管理机构、下属的协调机构的政府设置及历史沿革，并在此基础上总结日本海洋管理体制由分散型向专门型机构管理的发展趋势。我国与日本同属海洋大国，拥有非常丰富的海洋资源，希望日本的海洋管理体制及其发展趋势能对我国的海洋管理制度的完善有所参考，从而推动我国由海洋大国向海洋强国迈进。   

    关键词：日本 海洋管理体制 发展趋势 启示 

    一、日本的海洋管理体制 

    （一）主要行政管理机构及其历史沿革 

    2001年以前，日本没有专门负责海洋事务管理的政府机构，其涉海工作主要分散在原运输省、建设省、通商产业省、农林水产省、文部科学省、国土厅、环境厅和科学技术厅等政府职能部门。2001年1月日本政府进行了大规模的行政机构缩编改革，与海洋有关的省厅经过重组合并后，主要由内阁官房、国土交通省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、环境省、外务省、防卫省等8个行政部门承担，具体分工如下。 

    1．内阁官房 

    内阁官房职能类似于我国的国务院，其下设有大陆架调查对策室，专门致力于加强日本的大陆架调查，对日本周边大陆架的地形、地质等情况进行全面勘测，扩大日本的大陆架范围，确保日本沿海海域存在的矿产资源和海底水产等海底资源能够得到充分利用，并向联合国提交“日本所主张的大陆架海底调查的科学数据”。 

    2．国土交通省 

    该省由原来的国土厅、运输省、建设省及北海道开发厅合并而成，下设的主要海洋管理部门有国土规划局总务课海洋室、海事局造船课和舶用工业课、港湾局开发课和环境技术课等，以及河川局海岸室。这些部门管辖着日本70％的海岸线，业务范围包括海洋测量、气象观测、海事、海运、船舶、海上保安、港湾、海洋利用、防止海洋污染、海上交通安全、海岸管理、下水道、国土规划、城市规划、海洋及海岸带管理等。 

    3．文部科学省 

    下设科学技术学术政策局、研究振兴局、研究开发局3个直属局。其中，研究开发局下属的开发企划课负责规划、制定与海洋科学技术、地球科学技术、环境科学技术等有关的研究开发政策等；海洋地球课掌管海洋科学技术中心、国立极地研究所；研究振兴局下设的学术机构课掌管以东京大学海洋研究所为主的院校研究所；研究振兴基础课掌管防灾科学技术研究所。此外，该省还设有科学技术学术审议会，其中海洋开发分科会作为总理大臣的咨询机构发挥着实质作用。 

    4．农林水产省 

    农林水产省水产厅设有增殖推进部渔场资源课、渔政部、港湾渔场整备部等4部15课，主要负责渔业和水产资源的管理与产业振兴。其下属的水产研究所（分为北海道区、东北区、中央区、懒户内海区、西海区、日本海区、远洋7个区域研究所）、养殖研究所及水产工学研究所于2001年4月1日合并为独立行政法人“水产综合研究中心”。   

    5．经济产业省 

    该省所属的资源能源厅下设3个与海洋有关的部，即节能与新能源部、资源燃料部与电力煤气事业部。其中，资源燃料部政策课负责与《联合国海洋法公约》、《深海底矿业暂定措施法》等有关的法律法规业务；与海洋资源、海洋产业相关的业务则由资源燃料部矿物资源课负责。 

    6．环境省 

    该省下设的地球环境局环保对策课审查室和计划室负责与《海洋污染法》相关的国际业务，环境管理局水环境部水环境管理课负责与《海域水质污染法》相关的业务。封闭性海域对策室负责研究封闭性海域环境污染相关的政策法规。 

    7．外务省 

    该省下设的经济局，有海洋室和渔业室。负责与海洋、渔业相关的政府涉外业务；综合外交政策局国际社会合作部联合国行政课的专门机构行政室承担与国际海事机构（IMO）相关的业务。 

    8．防卫省 

    防卫省下设海上保安厅，拥有海上自卫队，主要进行海洋安全技术相关研究，海上防灾对策研究，海洋信息通讯技术开发，及海上安保活动。 

    （二）与海洋管理相关的协调机构 

    由于日本没有专门负责海洋管理事务的综合型职能部门，因此常常出现涉海主管机构众多、职权重叠或冲突等问题，在发生涉海问题时，有关省厅间的协调费时费力，反应迟缓，难于有效应对。因此，除了政府管理部门之外，日本政府内部还设有以下专门的协调机构，统筹协调各省厅海洋管理部门间的政策推进情况，并制定相关海洋开发规划。 

    （1）海洋权益相关阁僚会：为了解决各部门间的协调问题，日本政府在1980年成立了“海洋开发关系省厅联席会”，以此机构在各个海洋管理部门之间进行协调，统一制定和落实海洋管理政策，由内阁官房长官牵头，组织运输、农林等各省长官进行决策。2004年，日本政府将海洋开发关系省厅联席会进行改组，设立了海洋权益相关阁僚会，由首相牵头，相关省厅大臣参与，下设专门的干事会，通过共享信息、共同指定政策的方式实现各部门间顺畅的沟通和协调，从而加强日本对海洋的管理，更加有效地应对与海洋问题相关的紧急事态。 

    （2）海洋开发审议会：1969年，日本成立了海洋科学技术审议会，由内阁总理和当时的14个省厅官房长官组成，负责协调制定各省厅海洋开发推进规划，并提出了发展海洋科学技术的指导规划。为了把发展海洋科学技术与建立新兴的海洋产业和发展海洋经济更理密地结合起来，1971年，日本把海洋科学技术审议会改组为海洋开发审议会，负责调查、审议有关海洋开发的综合性事项，制定海洋开发规划和政策措施。该审议会先后提出‘日本海洋开发远景规划构想”和“基本推进方针咨询报告”，明确了1990年海洋开发的目标，并提出“21世纪海洋开发远景规划构想”。 

    （3）大陆架调查及海洋资源协议会：为推动日本大陆架调查工作，2002年6月日本内阁成立了由内阁官房、外务省、国土交通省、文部科学省、农林水产省、环境省、防卫厅（现防卫省）、资源能源厅、海上保安厅等组成的省厅大陆架调查联络会。2004年8月，大陆架调查联络会改组，扩大为以官房副长官为议长的有关省厅关于大陆架调查、海洋资源等联络会议，并制定了《划定大陆架界限的基本构想》，以分阶段、按步骤地，实施大陆架延伸战略。在该构想的指导下，日本在2007年12月完成了大陆架地理数据勘测，2008年对调数据资料进行分类、整理，2009年5月向联合国递交了详尽的日本大陆架调查书面资料，为日本扩大其陆架范围及开展周边海域的资源能源开发做了大的工作。 

    二、日本海洋管理体制的发展趋势 

     随着全球范围内对海洋资源、环境与安全的广泛关注以及日本与周边国家在岛屿争端、油气开发以及海域划界等方面问题的不断出现，原来的分散型海洋管理体制已经不能适应日益激烈的海洋权益争夺战。进人21世纪以后，日本的海洋管理体制逐渐向综合型转变，通过制定综合性海洋开发战略，维护日本海洋权益，力求在国际海洋事务及国际海洋纠纷中占据主动。 

    2003年11月，日本自民党政务调查会成立“海洋权益工作组”，该工作组于2004年6月15日提交了《维护海洋权益的9项提案》。提案指出，必须尽早制定综合性海洋战略，毅然决然地维护海洋秩序、确保日本自身的海洋权益。建议政府设立一个由首相亲自领导的“海洋权益相关阁僚会议”，在所谓中日“中间线”的日方一侧开展海洋资源调查，并实施综合性海洋战略以及强化海上保安厅警备、监视机制和对中国海洋调查船采取措施等。此后，该工作组于2004年9月改组为“海洋权益特别委员会”，并于2005年3月向当时的小泉首相提交了《保护东海海洋权益紧急建议》；同月日本国会通过了《推进海底资源开发法》，规范他国在专属经济区的资源勘探及海洋调查，促进日本的海底矿业开发。为着手整备维护海洋权益的国内法，2005年12月，“海洋权益特别委员会”拟定了《关于设定海洋构筑物安全水域的法律草案》，并以议员立法的形式提交给国会审议。2006年4月，自民党政务调查会长中川秀直联合自民党、公明党、民主党10名议员，15名海洋问题专家以及相关省厅的10名政府官员，成立了海洋基本法研究会，同时将海洋权益特另别委员会改组为海洋政策委员会。 

    与此同时，日本学术界、经济界等也相继提出有关海洋问题的政策建议及政策。2005年7月21日，日本学术会议海洋科学研究联络委员会发表了《综合性推进海洋学术的必要性—制定综合性海洋政策的建议》。2005年7月22日，日本国会通过了《部分修订旨在综合开发国土而制定的国土综合开发法的有关法律》（《国土综合开发法》），该法首次将利用和保护包括专属经济区及大陆架在内的海域列入国土规划对象。2005年11月15日，日本经团联发表题为《关于推进海洋开发的重要课题》的政策意见书，提出“切实加强大陆架调查”、“防止、减少自然灾害以及对海洋的污染和破坏”、“开发海洋资源”、“整备推进海洋开发体制”等4点建议，并呼吁在海洋开发中“产学官”（即产业界、学界和政府）应该联合起来，在小学、初中、高中开设海洋教育课，以提高国民对海洋问题的理解与关心。 

    2005年11月18日，日本海洋政策研究财团发表了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》，该建议共分为4个部分，提出了海洋立国的目标，详细论述了制定国家海洋政策的必要性、完善海洋管理体制的紧迫性和海洋对日本未来发展的重要意义。针对日本现行的松散型海洋管理模式，建议呼吁应完善和推进综合海洋管理体制，并提出了5项具体改革措施，即：①设置海洋内阁会议；②任命海洋大臣；③设置海洋政策统筹官（担任海洋事务）及海洋政策推进室；④设置与海洋相关的省厅间的联络会议；⑤设置海洋咨询会议。 

    在此基础上，2006年12月，日本海洋政策研究财团和海洋政策委员会联合发表了《日本海洋政策大纲—寻求新的海洋立国》和《海洋基本法概要》在海洋管理方面，提出应在内阁增设拥有职权，并能强力推进海洋综合政策—“综合海洋政策会议”等海洋组织机构，以调查、审议与海洋相关的政策及规划、调整海洋政策资源的分配方针，评价重要研究开发活动及其政策等；任命海洋政策大臣，以有效地统管专业性和连续性强的海洋政策，展开综合管理活动，推进海洋的综合性管理。 

    2007年4月20日，日本众参两院高票通过《海洋建筑物安全水域法》和《海洋基本法》。其中，《海洋基本法》明确了日本海洋政策的6大基本理念，即：开发、利用海洋与保护海洋环境相结合；确保海洋安全；充实海洋科学知识；健全发展海洋产业；综合管理海洋；国际合作。为了持续有效地对海洋进行综合管理和调查、审议、制定海洋基本计划，该法规定设置海洋政策担当大臣，增设由内阁总理大臣担任部长、海洋担当大臣为副部长的综合海洋政策本部，以期对目前分散的海洋管理实行统一管理，并负责制定日本政府的中长期海洋政策方针。 

    2007年7月20日，日本政府宣布正式实施《海洋基本法》，同时成立以首相安倍晋三为本部长的海洋政策本部。该部由国土交通省、经济产业省等8个省厅的37名工作人员组成，具体负责策划、拟定、调查、审议、推进日本的中长期海洋政策和海洋基本计划，并协调与各省厅与海洋有关的行政事务。应该说，《海洋基本法》的正式实施以及海洋政策本部的成立，标志着日本已经基本完成了有关加强海洋资源开发向海洋大国迈进的立法、机构设置和人员配置等基础工作。 

    2008年2月，日本资源能源厅首次派出“资源号”调查船开展日本周边海域的探矿勘查活动。2008年7月，日本国会通过了《日本国土形成规划》（也称“六全综”)，在此规划中，日本要求各地在制定地方国土规划时将专属经济区和大陆架都包涵在海域规划对象内加以利用和保护，建立健全海洋物质循环体系，对海洋物种资源进行可持续的开发和利用；其中特别提出要加大对海洋矿产资源的开发力度，将其作为国家重点技术研发项目，加快对海底地震带及海底资源分布情况的勘查，努力构筑海洋地球观测勘探系统。2009年3月，日本制定了《海洋矿产资源（能源）开发规划》。该规划详细划定出海底探矿及技术开发通向实用化的每个步骤，是日本进行海洋能源及矿产资源开发进程的“导航图”。 

    三、日本的海洋管理体制及其发展趋势对我国的启示 

    我国是世界上重要的海洋大国，拥有大陆海岸线约18000多公里，主张管辖的海域面积约300万平方公里，接近陆地国土面积的三分之一，拥有非常丰富的海洋能源及矿产资源。20世纪90年代以来，我国把海洋资源开发作为国家发展战略的重要内容，对海洋资源与环境保护、海洋管理和海洋事业的投入逐步加大。为规范海洋开发活动，保护海洋生态环境，我国先后公布实施了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等一系列法律法规，并在一些沿海地区进行“建设海洋强省”的试点和“海洋蓝色经济区”规划等。所有这一切，使得我国的海洋经济生产总值占GDP总量的比例由2003年的2.5％迅速提高到2008年的9.9%，并且新增了数以千万计的就业岗位。

    但是，也应该看到，我国的海洋管理体制仍然存在一些问题。海洋资源开发管理体制的不够完善，导致我国海洋资源开发缺乏宏观规划及指导，致使海洋产业的科技水平提高缓慢，一些海洋优势产业在现有管理体制下较难形成规模，传统海洋产业仍处于粗放型发展阶段。再加上近海渔业资源破坏较为严重，部分海域生态环境恶化，一些海岛开发秩序混乱，这些都在一定程度上影响了我国海洋资源的可持续发展。同时，海洋调查勘探程度低，海洋经济发展的基础设施和技术装备相对落后，导致我国对海洋资源的开发程度相对滞后。为此，我们可以借鉴日本近50年来海洋管理体制的发展经验，结合我国的国情，以科学发展观为指导，科学开发海洋资源。在政策上重点扶持海洋优势产业，大力发展半岛蓝色经济区，加大海洋矿产资源的勘查力度，重视海洋环保，重视利用海洋科技力量进行海洋开发，重视海洋安全，从而不断将我国的海洋管理体制推向完善。 

    参考文献 

    [1]日本经济产业省资源能源厅网站[OL]
    [2]日本能源白皮书[EB/OL].2009年
    [3]经济产业省官方网站[EB/0L].2009-8
    [4]国土交通省官方网站[EB/0L].2008-11
    [5]中国海洋经济网[0L]http://www.mercc.cn
    [6]《蓝色经济区：我国海洋经济的新航标》,经济参考报[N]2009年9月