日本生态安全保护法律制度研究

　　[Abstract]In order to solve the environmental problems that have been more and more serious in the whole world，legal system of Eco-Security protection has become an important theory task in the environmental protection domain. From 1990,Japan has consummated the environmental protection legal system and has established the legal system of Eco-Security protection. Our country should make use of it，and to consummated the Legal System of Eco-security Protection as soon as possible.

　　“在世界范围内，当代社会正经历着一场根本性的变化”，“集体的生活方式、进步和控制能力、充分就业和对自然的开发这些典型的第一现代性的东西，如今已经被全球化、个体化、性别革命、不充分就业和全球风险等五个关税的过程暗中破坏了”，我们正置身于一个危机和风险的社会之中。核能、多种类型的化学与生物技术产品等技术挑战以及全球气候变暖、臭氧层空洞，生物多样性的消灭等持续而具威胁性的生态破坏现象等愈演愈烈，人类的生存和发展正遭受着严重的生态安全的威胁。

　　深感生态安全危机的日本，在1993年的《环境基本法》中，明确确立了“健全地享受与继承环境给人类带来的恩惠、构筑给环境以最小负担的可持续性发展社会，以及通过国际间的协调积极推进地球环境保全”的基本理念，为日本生态安全保护法律制度的体系的形成提供了基本指针。近年来日本采取了修改旧法与制定新法并驾齐驱的措施，系统建构了生态安全保护法律制度体系。与此相对，自20世纪70至80年代开始，伴随着工业经济的迅猛发展，我国的环境污染和生态破坏现象也呈现出不断恶化的趋势。当前，我国环境负荷已经达到极限。我国的生态状况安全已经引起了国际社会的普遍关注。据中科院的研究数字表明，近年来由于生态环境被破坏而造成的经济损失值相当于全国当年国民生产总值的14％，环境问题已成为严重影响我国人民生活质量和国民经济建设发展速度的社会问题。尽管2000年的《全国生态环境保护纲要》从国家安全战略高度将生态安全确立为我国环境保护的目标，但是在法律制度上，真正建构与完善我国生态安全保护法律制度体系仍任重而道远。有鉴于此，本文试图通过系统梳理日本完善生态安全保护法律制度体系的立法过程，总结其成功经验，旨在为建构我国生态安全保护法律制度提供参考。

　　可持续发展概念，最初萌芽于1946年的《国际捕鲸管制条约》、1952年的《北太平洋渔业协定》中的“最大维持可能捕鱼量”，以及林业方面的“最大采伐可能量”、“可持续的社会”、“可持续的发展”等概念之中。自进入20世纪80年代，在全球规模的环境问题日趋严重的国际化趋势下，1987年“世界环境与发展委员会”在向联合国提交的《我们共同的未来》报告中首次明确提出了环境保护“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”的“可持续性发展”理念。以“可持续性发展”思想作为指导的政策，要求决策者必须在制定政策之时，确保经济增长绝对建立在生态基础上，确保生态基础受到保护和发展，以使它可以支持长期的经济增长。此后，1992年6月在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上发表的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《气候变化的国际联合框架公约》、《生物多样性公约》等国际性公约，进一步采用与发展了“可持续发展”的环境法理念，成为国际环境保护的新开端。以这次大会为标志，可持续性与环境安全或生态安全成为国际社会中国际政治的一部分。从可持续性发展的本质来看，可持续性发展的核心是满足人类当代需求、代际公平及自然资源系统与社会经济系统的协调发展，可持续性发展和生态安全是密切统一的，因此人类在发展过程中，无论是对生物资源的利用，还是对环境资源的利用，都要遵循生效效应准则、社会需求准则以及经济效率准则等生态安全性准则。

　　为适应环境保全的国际化趋势，自20世纪90年代开始日本环境法制开始走出了停滞、倒退时期的困境，进入了环境法制的完善期。其中，最具有意义的立法活动，是1993年的《环境基本法》。日本《环境基本法》的制定，使日本的环境法制以及环境政策在通往一个新的理念与领域的途中，迈出了重要的一步，标志着新的环境基本法体系的形成。具体而言，《环境基本法》对日本环境法制与环境政策的发展意义在于：第一，确立了构建“可持续发展社会，以及通过国际间的协调积极推进地球环境保全”的基本理念。第二，具有法定计划性质的环境基本计划成为日本环境基本法制的中心。第三，确立国家制定和实施相关政策的环境保全义务。第四，导入政府制定环境保全基本计划、采用经济手段等措施。第五，明确规定了关于地球环境保全相关的国际协助措施。这样，日本《环境基本法》在注重保护生态系统的同时，以构筑可持续环境保全型社会为目标，并积极推进国际环境保护等，为日本建构生态安全保护法律制度体系奠定了法律基础。

　　以1985年的《保护臭氧层的维也纳公约》、1987年的《关于削减臭氧层物质的蒙特利尔议定书》为基础，日本于1988年制定了《规制特定物质以保护臭氧层的法律》，1990年制定了《防止履带轮胎产生粉尘的法律》。1992年为抑制汽车排放的二氧化氮的总量，制定了《削减特定地域汽车排放的二氧化氮总量的特别措施法》，确立了总量削减基本方针和总量削减计划制度。2001年对《削减特定地域汽车排放的二氧化氮总量的特别措施法》进行了修改，并重新制定了《削减特定地域汽车排放的二氧化氮以及粒子状物质总量的特别措施法》；至1996年，为进一步施行有害大气污染物质对策，日本制定了各种规定，并修改了《大气污染防止法》，对具有长期毒性的有害大气污染物质的种类予以规定，并确立了企业、国家和社会公共团体在抑制有害大气污染物质活动中的义务，以及其他关于推进有害大气污染物质对策的相关规定。此外，自20世纪80年代末开始，在人类对环境问题的关注中，全球气候变暖的威胁被置于前列。为应对地球温暖化环境问题，日本于1998年制定了《地球温暖化对策推进法》，以此为中心，1998年修改了《源使用合理化法》，2001年制定了《关于确保实施特定制品中氟利昂类的回收以及破坏的法律》，2002年制定《电器事业者利用新能源等的特别措施法》。

　　据总部设在斯里兰卡的国际水管理研究所的一项关于水资源日益紧缺的报告中指出：在21世纪来临之际，世界有1／4以上的人口将生活在严重缺水的地区。在全球范围内，有20多个国家依赖邻国来满足本国的大部分供水，有200多个流域至少被两个以上的国家所共享，世界上40％的人口依赖于两个以上国家共享的流域生活，因水资源缺乏引发国家之间的战争冲突问题仍屡屡可见，为此，促进作为生态安全的重要组成部分的水体环境安全，维护国际社会安定，刻不容缓。

　　日本在二战前以及二战后的相当一段时期内，水资源污染一度十分严重。为控制和预防水质污染，日本将水质污染分为工厂等特定污染源水质污染、生活排水水质污染和农地以及都市道路等水质污染，并分别予以规制。作为水质污染防止法律制度，日本形成了以《水质污染防止法》（1970年）、《湖沼水质保全特别措施法》（1984年）、《濑户内海环境保全特别措施法》（1973年）以及《为防止特定水道水利障碍之目的的水道水源水域的水质保全特别措施法》（1994年）为中心的水质管理法制体系。

　　作为《水质污染防止法》的基本规制方法，日本于1971年制定了《关于水质污染的环境基准》和《排水基准》，并且，以保护人的健康和保全生活环境为目的，日本确立了以健康项目、生活环境项目等为内容的生活环境保全的水质环境基准和排水基准；此后，日本于1994年和1999年对环境基准的健康项目分别增加了15项和3项，并于1997年日本设定了地下水的水质污染的环境基准。为有效推进水体环境安全，日本于1990年对《水质污染防止法》予以修改，确立了市街村推进生活排水对策计划制度化政策；为保全水道水源的水质，于1994年制定了《为防止特定水道水利障碍之目的的水道水源水域的水质保全特别措施法》以及《促进水道原水水质保全事业实施的法律》；此后，为实现保护人的健康之目的，针对来自于特定污染源的有害化学物质造成的地下水污染，日本于1996年再次修改了《水质污染防止法》，导入净化命令制度，赋予了都道府县知事命令污染原因者采取措施净化地下水水质的权利。

　　固体废物不仅增加了对环境的负荷，而且还是产生第二次污染的根源，因此，对固体废物和城市环境安全法律制度的完善，也是完善生态安全法律制度的重要内容之一。为减轻固体废物和城市生活垃圾对环境的负荷，有效推进循环型社会的形成，日本修改和制定了一系列废弃物回收及能源再生利用的法律规范。

　　日本1970年的《关于废弃物的处理及清扫的法律》将废弃物区分为一般废弃物和产业废弃物，确立了相对应的处理体系；设立了废弃物处理标准、维持管理标准等，施行废弃物处理业许可制度等。为有效控制大量增长的废弃物，日本于1976年、1991年。1997年以及2000年分别对该法进行了较大修改，修改了废弃物处理体系，新设立了再生利用认定制度，明确了废弃物处理设备的许可要件及手续，新设立了最终处理场所的维持管理公积金制度，扩大废弃物处理管理票制度的适用范围，强化非法投弃工业废弃物的处罚等，有效抑制了废弃物的排出。

　　1995年制定了《关于推进分别收集容器包装及再商品化等的法律》，将“抑制废弃物排出以及再生”列入了废弃物及清扫法目的之中，强化了固体废物回收促进政策。此外，以1989年的《控制危险废弃物越境转移及处置的巴塞尔公约》为基础而制定了《关于规制特定有害废弃物等输出人等的法律》，1998年制定了《特定家庭用机器再商品化法》，2000年制定了《循环型社会形成推进基本法》、《关于建筑工程资材再资源化等的法律》，《关于促进食品循环资源的再生利用等的法律》，以及《关于国家推进环境物品等的供给的法律》，并修改了《关于废弃物的处理及清扫的法律》，同时修改了1991年的《关于推进再生能源利用的法律》，并将其改为《关于促进有效利用资源的法律》；2002年制定了《关于废弃汽车的再资源化等的法律》。

　　为实现防止和净化特定有害物质污染农用地土壤，合理利用农用地之目的，日本1970年的《农用地土壤污染防止法》指定了“对策地域”，规定了都道府县知事有关测定防止和净化特定有害物质污染农用地土壤的对策计划的义务，并对测定地域内农用地排水基准，以及对农用地土壤特定有害物质调查测定义务。1958年的《农药取缔法》确立了农药登记制度。近年来，日本加大了对城市街道土壤污染的防止和净化力度，1991年设定了土壤污染环境基准，1992年确立了国有地土壤污染对策方针，1994年确定了关于对重金属等土壤污染的调查及对策方针，1999年确定了关于土壤、地下水污染的调查和对策方针，1996年修改了《水质污染防止法》，1999年制定了《二噁英类对策特别措施法》；1999年制定的《关于促进特定化学物质向环境排出量的把握等以及改善管理的法律》（简称PRTR法），确立了危险不确定化学物质排出、移动登记制度——PRTR制度。此外，在对自1975年至2000年都道府县所积累的调查、对策事例进行总结的基础上，环境省环境管理局水环境部于2000年公布了《2000年度土壤污染调查、对策事例以及对应状况的调查结果概要》，并于2002年制定了《土壤污染对策法》。

　　除20世纪 80年代日本先后参加了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《保护野生迁徙动物物种条约》等之外，至20世纪90年代，日本又参加了《生物多样性条约》。在国内立法上，与生物多样性相关的法律有1993年的《环境基本法》、《自然环境保全法》、《自然公园法》、《鸟兽保护法》以及《稀有物种保存法》。其中，明确生物多样性观念的基本法律有《环境基本法》和《稀有物种保存法》。日本于2002年制定了《新生物多样性国家战略》，确立了保全生物多样性与可持续利用的基本方针。此外，1995年日本环境厅自然保护局制定了《自然环境保全战略》，2002年提出了新生物多样性国家战略，确立了保全生物多样性和可持续性利用的基本方针及其今后的发展方向。

　　首先，根据日本环境基本法第19条和20条关于国家环境保全义务与制定环境影响评价制度的义务的规定，1997年日本制定了《环境影响评价法》，明确规定了企业。行政机构的环境影响评价制度，并详细规定了环境影响评价的具体要素。当前，针对《环境影响评价法》所存在的关于评价时期、评价项目、公众参加、第三者的审查及评价等问题，导入“战略环境影响评价”制度以弥补日本环境影响评价制度之不足的呼声已备受关注。

　　其次，自然和文化环境保全方面，除1895年的《鸟兽保护以及狩猎法》、1951年的《森林法》、1950年的《文化财产保护法》、1972年的《自然环境保全法》、1957年的《自然公园法》、1992年的《濒危野生动植物物种保存法》等之外，近年来，关于环境保全的法律呈现出新的发展态势。（1）2002年修改《鸟兽保护以及狩猎法》，并更名为《鸟兽保护法》，明确规定了“防止鸟兽的生活环境、农林水产业以及生态系统的被害，预防因狩猎器具的使用带来的危险，通过鸟兽保护适当化，确保生物多样性，促进生活环境保全以及农林水产业健全发展等手段，以确保国民生活能够享受自然环境的恩惠以及地域社会的健全发展”的立法目的，确立了鸟兽保护规划、指定鸟兽保护区、狩猎规制等具体制度；（2）注重污染排出的防止与削减法律制度的完善；（3）公众参与积极性极大提高；（4）注重自然环境保全立法。如日本除1980年参加了《关于特别是作为水禽生境的国际重要湿地公约》之外，制定《湿地保全法》已被列入立法课题；关于南极地域的自然环境保全，日本于1997年批准参加了马德里《〈南极条约〉环境保护议定书》，并制定了《关于南极地域环境保护的法律》；关于世界遗产的保护，日本于1992年参加了巴黎《保护世界文化和自然遗产公约》，相继对文化遗产和自然遗产进行了登记。

　　首先，确立了科学的环境法理念。在20世纪80年代以前的较长一段时期内，日本一直未能摆脱“经济优先”的环境法理念，使得日本曾经一度陷入“公害大国”、“公害列岛”之困境，以致上演了“四大公害”等惨剧。日本自1993年的《环境基本法》中确立了构建“可持续性发展社会，以及通过国际间的协调积极推进地球环境保全”的基本理念以来，日本环境法开始向注重可持续性发展、生态安全保护和国际环境保护的方向发展。

　　其次，密切关注世界环境法变化趋势。自20世纪90年代以来，日本《环境基本法》确立了“通过国际间的协调，积极推进地球环境保全”的理念以来，日本在注重完善本国生态安全法律体系的同时，密切关注世界环境法的变化趋势，并将世界环境法变化趋势融入本国环境生态安全法律制度之中，先后修改和制定了一系列环境保全法律制度，为日本生态安全法律制度的建构与完善，提供了新的途径。

　　有鉴于此，笔者认为，在探讨完善我国生态安全保护法律制度体系之际，必须明确的首要理论问题是，真正贯彻可持续发展理念，并在可持续发展基本理念指导下，结合国际环境法的发展趋势，以环境安全、生物安全和生态系统安全为生态安全保护法律制度的基本内容，合理建构我国生态安全法律制度体系。