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关闭窗口 对日本防止权力腐败的立法研究
日本反对腐败强调控制权力。行政权实质上就是能够管理行政事物的权力，它具有命令性、强制性和执行性等国家权力的特质。“绝对的权力导致绝对的腐败”，所以日本为防止腐败采取从授权入手逐步完善的方式来实现对行政权的限制。日本政府对行政权的限制可以归纳为：1、三权分立；2、法治主义；3、国民主权；4、信息公开；5、公务员伦理法。下面，我们分别就以上措施如何对行政权起到限制作用进行分析。
一、三权分立
二战后，作为战败国日本，受来自于美国的压力，被动地接受了外国的法律制度，开始构筑一个初步拥有西方民主思想和政府的现代资本主义国家，应该讲日本受西方影响最深刻的是三权分立制度。它使日本从天皇制国家较为彻底地转换为以天皇为国家象征的议会制国家。设立了立法、行政、司法三权分立的政治体制。
日本的行政权由内阁掌握，内阁拥有处理一般行政事务、执行法律、处理外交关系、缔结条约、编制预算、制定政令等担负推行国家的一切行政事务的责任。
内阁行使有关行政权向国会负有连带责任，必须争取国会的信任，否则国会可以作出对内阁不信任的决议。不信任决议一旦作了，限10日内解散众议院，内阁总辞职，而内阁对众议院又有解散权。与美国三权分立不同的是，日本国会是国家的最高权力机关，即在行使国家权力的机关中，国会占据最高位置。“除拥有立法权外，国会对国家政治还拥有发言权和全面控制国家权力机能，并且根据议院内阁制，国会可以左右内阁的存续和解散，国会两院还拥有广泛国政调查权。因此，宪法所确立的权力分立制，实际上带有承认国会的最高机关性质的权力集中的特点，是本来意义的三权分立制度的变样”。
从司法权与行政权的关系看，内阁事有对最高法院院长的提名权，并有权任命除院长以外的其他法官，法院则有违宪审查权，实现法院对国会的制约。行政机关的行为要服从法院的审查，一般的行政案件的审判权也由法院行使，从而使司法权与行政权相互牵制。
对权力实行制约和监督，是人类对政治权力认识理性化的一个重要标志。国家权力作为公共权力产生以后，要防止国家公共权力的腐败和滥用，必须采取一定的手段和方式；三权分立制度对于防止权力过分集中，保持政治制度的稳定性起着重要作用。对于行政权，有日本国会对内阁的限制和法院对内阁的审查，即国会的立法权可以限定行政权的权限，规定行政权的运作程序，否决行政权的重要建议。而法院通过行使司法权，依据宪法和法律对权力的运作进行法律监督和司法审查。
二、法治主义
法治国家的理念与原则必须通过国家宪法才能确立的，只有将法治贯穿宪法之中，使之成为宪法精神和原则，才能使法治发挥规范国家权力运作的作用。
《日本国宪法》还有一个重要的深刻转换是由法律确定的“法的支配”，实现了人治向法治的变化。以前的宪法要求对天皇负责，君权神授。《日本国宪法》的法治主义，则要求政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有其存在的法律依据，以防止政府滥用权力。受到影响的人可以通过法院来对政府行为是否合法进行裁决，以保护自身的合法权利。《日本国宪法》中“法的支配”原理，确立了对司法权的信赖，对宪法的最高法律性的尊重，对基本人权的保障；法的支配原理确立了日本行政的法治主义。在现实中，“法的支配”原理对防止权力滥用也起到重要的规范作用。
任何权力都有被滥用的可能。随着现代行政目的和对象复杂化、多样化、行政权的扩张给行政权的滥用提供了滋生的条件。正是依靠法的支配原理，法治主义对防止权力的滥用，使日本行政法与行政程序法及相关法律发挥了积极的规范作用。
行政法基本原则是由宪法决定的，行政法可以说是“宪法的具体化”，一个国家有什么样的宪法，就有什么样行政法基本原则。基于日本国宪法，行政必须服从法律成为基本准则，并且成为衡量行政权力运作的合法性、正当性、公正性的基本准则。可以说，法治原则不仅决定了行政法的基本原则，而且对行政法的逐步发展和完善，都起到了至关重要的作用。
日本行政法中，除了注重行政实体规则的制定，即通过详细的实体规则实现法律对行政权力的控制功能外，还不断完善行政程序的合理设计，通过合理的行政程序设计来加强对权力的约束。在价值取向上，受早期形式主义法治思想的影响，大陆法系数国家的行政法原则或依法行政原理“只是从形式上要求这种行政的合法性，而根本不问其法律内容。因此，称之为形式意义上法治主义。”而源于英美法系普通法传统中之自然正义的正当法律程序原则，不仅要求权力行使的程序应公平合理，而且要求法律的内容应公平合理、合乎正义。因此“正当法律程序对法治的要求比依法行政来得更彻底”。
20世纪以来，尤其是二战以后，行政领域不断扩大，行政自由裁量权不断扩张，日本政府同样感到仅靠严格的依法行政保证行政权的有效性有些力不从心。于是，日本政府及法律界学者开始了由近代形式意义的法治国家转向现代实质意义的法治国家的探索，重视行政程序，使现代法治主义有了实质性的进展。由于内阁行政权包括行政调查权、规章制定权和行政裁决权，行政程序也设置了与之相应的程序，尤其公听会的设置，提高了透明度，对保障日本国民的权利和自由，贯彻民主主义的基本原理，起到了促进作用。法治主义对防止行政权滥用，规范行政权的合理运用，起到了重要的作用。
三、国民主权
日本作为二战的战败国，在美国的强压下，被迫接受美国的法律制度，完成了从明治宪法的君主立宪制向三权分立为政体的转换，将国民主权原则贯穿《日本国宪法》，实现了跳跃式发展。进步的标志之一就是确立了“国民主权”原则。宪法序言规定，主权属于国民。“国政依据国民的庄严委托，其权威来自国民，其权力由国民代表行使，其福利由国民享受，本宪法以此原理为依据。”正是这一基本原则，确立了国民主权，日本民主主义时代到来。在《日本国宪法》中天是只是作为“日本国的象征”，而不再是统治权的总揽者。确认了权力的真正所有者，使受委托而行使权力的人明确了必须要忠诚于权力的所有人是谁，所以确认了国民主权原理。国民是权力所有者的意义在于，行政权的行使者要对国民负责，为国民更好地改善生活环境、生活水平、提高生活质量而工作。国民对其有“选定及罢免”的权利，这明确了权力的真正主体。对于行使权力的政府，其权力的行使就必然要受到法律实体、法律程序的约束，必然受到权力分立的制约以及来自国民的监督。
在国民主权的前提下，才有政府为全体国民服务的理念，而且不是为某一部分国民服务的理念。评价政府好坏，最有发言权的是国民，评价政府权力是否滥用，最有监督权的还是国民。鉴于此，国民主权原理提倡全民的、全方位监督，对限制权力的滥用也起到了主导作用。
四、信息公开
日本信息公开法于2001年4月1日起正式实施，应该说日本信息公开化的步伐比较缓慢。日本信息公开法推出的背景是日本腐败案件接连发生，引起国民的强烈不满，要求信息公开的呼声日趋高涨。为重新获取国民对政府的信任，建立了《关于公开行政机关所保有的信息之法律》制度。它的推出，不仅仅对确立自由市场经济体制有积极作用，更主要的作用是提高了透明度，为防止权力腐败，提倡民主监督提供了前提条件。
权力腐败，是指利用公共权力谋取私人利益。由于行政权的重要特征是行政主体与行政相对人双方的地位不平等，在行政权力运作中表现为“支配——服从的”关系。权力中对人、财、物的支配权异化和腐败的前提条件是非公开场合，是躲藏在阴暗角落里进行的交易。如：“内阁官房机密费”被原室长挪为己用一案。由于内阁官房机密费是“为顺利而有效推行国家事务或事业”的非公开监督的资金，才使掌握该资金的室长可以私自挪用这笔资金购置赛马、私人公寓和进行股票投资。不见阳光的行为才会产生腐败，阳光是最好的消毒方法。信息公开法制度的建立，对防止公共权力异化、损害国家或公共利益的行为起到了积极的作用。
还有一类不符合自由竞争市场规律的腐败类型，它也是以信息的非公开为前提。由于行政机关对信息的垄断，使得一些掌握内部信息的行政官员可以向个别人提供赚钱的机会，促成不公平的竞争，从中收受贿赂、索取好处费。如，让每个成员以及参与者都能平等地、及时地享用充分而且准确的信息资源，获取参与自由市场竞争的公平的外界条件，就必须实行信息公开，这样才会有公平竞争的市场。而条例、规则的透明度，决定了市场的公平程度。
信息公开，是保障公民知情权、参政权的前提条件。公民要保护自身的权利不受侵害，不但要知道事件的结果，而且逐渐发展为参与行政决策。在日本，即使是最小的公共团体，也力求信息公开。让我感触颇深的是，在日本留学期间，负责我所居住公寓的当地楼房管理所，相当于中国的物业，它也是实行收费清扫制度，每半年要由楼房管理所的负责人将收缴上来的费用支出情况向所辖居民予以汇报、说明，这种最基本的组织单位，由于采用信息公开，就比较容易与居民沟通。通过公开，有利于居民对其进行监督，也有利于居民自我管理，促进管理工作，通过公开，管理所也较容易获得居民的信任。
五、国家公务员伦理法
虽然来自内在自发的伦理与外在的依靠国家强制实施的法之间存在着不同的约束力，然而二者的作用却均不可忽视。伦理道德同样是约束、指导人类行为重要标准。各种具体的道德义务产生于各种细致的道德要求，各种具体的法律义务则产生于各种的细致的法律要求。在一种情况下，人们有义务按道德原则行事，服从道德规则，培养各种道德美德并将它们付诸实践；在另一种情况下，人们有义务服从法律规则，并按法律规则行事。作为公务员，由于其特殊的职业身份，是全体国民的服务者，其职务是受任于国民的义务。为使国家公务员切实履行职务，有必要采取措施，通过提高对其道德伦理的约束标准，从而防止公务员滥用其手中的权力，构筑国民的信任。
《日本国家公务员伦理法》第3条确立的“职员必须遵守的与其职务有关的伦理原则”是：1．职员应当确认自己是全体国民的服务者，而不是部分国民的服务者；不得利用从职务上获取的信息为部分国民提供有利的服务，不得对国民予以不适当的不平等对待，而必须公正地履行其职责。2．职员在工作中要公私分明，绝不能利用其职务和地位为自己或自己所属的组织谋取私利。3．当职员行使法律所赋予的权限时，不得收受该权限所涉及对象者的有可能招致国民的怀疑和不信任的赠与等。
根据上述伦理原则，由内阁制定出关于为使职员切实履行其职务伦理所必要的规程。一般包括禁止或限制收受与职员的职务有利害关系的人员的赠与等，不得与职员的职务有利害关系的人员接触，防止出现招致国民的怀疑或不信任的行为等职员必须遵守的事项。
《日本国家公务员伦理法》规定了职员的收受赠与、股票与所得收入的报告责任，其中收受赠与的职员需在规定时间内将金额、起因经过、赠与者的名称及地址通过书面形式向上级提供报告。有股票交易的职员须就前一年进行的股票的购买及转让情况，包括种类、品种、数量、金额、交易时间等形成报告书，在规定期限内提出报告书。
对于所得则要求职员对前一年的所得（如继承所得、租赁所得、山林所得等收入）要提交报告书或纳税申报书副本，对于100万日元以上的所得，要将成因的事实报告上来。
《日本国家公务员伦理法》第9条中规定任何人都可以查阅赠与报告书、股票报告书及所得报告书，同时规定了例外的情况。对于赠与的金额是2万元以下，以及公布于众，有可能导致危害国家安全、破坏与他国或国际机构间的信赖关系的后果，或有可能在与他国或国际机构交涉时遭受不利益的事项；对公布于众，有可能给预防和镇压犯罪、搜查、维持公诉、执行刑罚及其他维持公共安全和秩序造成障碍的事件的报告除外。
在人事院设《国家公务员伦理审查会》负责伦理法的实施，包括制定实施惩戒处分的基准、伦理培训、调查、规划、各种报告书的审查等。
在《日本国家公务员伦理规程》中对职员的伦理行为准则、利害关系者；禁止行为；禁止行为的例外；与利害关系者以外的人员的禁止行为、赠与等报告；报告书等的发送期限、赠与等报告书的阅览、各省厅长官的职责、伦理监督官的职责等，均对伦理法作了详细的补充规定。通过伦理规程使职员更明确了具体受禁止的行为。如，收受利害关系者的金钱、物品或不动产的赠与；收受利害关系者的无利息或低息贷款、无偿租用利害关系者的物品或不动产、或者利用由利害关系者负担费用的物品或不动产、无偿享受利害关系者提供的劳务；或者享受由利害关系者负担费用的劳务；收受利害关系者的招待、与利害关系者一同用餐、与利害关系着一同玩游或打高尔夫球、与利害关系者一同旅行（为公务而进行的旅行除外）。
人类原来有如此多之共性，在腐败手段上虽地域不同，语言不同各国竟有如此相似之处，上述所列的禁止行为不也正是中国腐败行为的种种表现吗？所以，在反对腐败法治建设中，我们借鉴吸收其他国家的经验为我所用，是非常有意义的研究行为。
综上所述，日本防止权力腐败应该说是从授权时就开始，它强调三权分立，权力分设，从权力相互制约下限制权力的随意性强调法治。行政法的出发点是控制行政权的法律，它是行政权依法行使的法律依据，用法律规范来限制行政权的滥用。行政程序的规定又从程序设计上补充了从实体法方面对权力控制可能产生的漏洞；程序中民主程序的融入更加强了对权力的监督；信息公开是防止权力腐败的新的措施。为防止权力的滥用，将大部分信息公开，防止暗箱操作，以提供广大国民参政权、知情权，这也是国民主权原理的具体体现。伦理法则从道德角度出发提出了国家公务员的道德水平，并以法的强制性保障其伦理遵从职业规范，以重新获取国民的信任。以上这些，在日本反对权力腐败中各自发挥着作用，同时又相辅相成，协调有序。在中国反对权力腐败中，日本国的一些方法还是可以引以为鉴的。如，对权力法治中我们尚且不足的行政程序法，国民主权中的信息公开法，伦理道德规范中的对公务员的高标准要求等。
但首先从立法的角度去探讨防止腐败现象的发生是遏制各种腐败最佳对策，面对中国的现实问题，防止领导职公务员权力腐败的立法研究：即《行政程序法》、《国家公务员法》、《政府信息公开法》、《国家公务员伦理法》等立法研究迫在眉睫。
【作者介绍】东北大学文法学院法学系副教授；东北大学文法学院法学系教授
注释与参考文献
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平井宜雄等编：《小六法》《日本国宪法》第7条第3款及第69条，2001，P17，P29。
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室井力主编：《日本现代行政法》关微译，中国政法大学出版社，1995，P29。
城仲模主编：《行政法之一般法律原则》台湾三民书局，1994，P121，P154。
本论文为：中国法学会2002年度立项课题《防止领导职公务员权力腐败的立法研究》的最后部分
《当代法学》 第2003-11期
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