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关闭窗口 日本《行政事件诉讼法》修改的动向
一、修订现行《行政事件诉讼法》的视角
（一）《行政事件诉讼法》的修订的思路
（1）确保行政作用过程完全贯彻“法的支配”原则；确保行政机关履行行政说明责任。
（2）建立使公民便于利用的制度。
（3）为了实质保障宪法规定的公民受审判保护的权利，原告适格和诉的利益范围应当扩大。有关诉讼法的解释或规定无理由不得限制受审判保护的权利。
（4）设置行政法院，按照司法一元化确保专业法官的审判，即使是非专业人士也易受到司法救济。
日本在二战后制定了新宪法，大陆法系型的行政审判制度被废止，从而将刑、民事诉讼及行政诉讼划归普通法院审理，并准用民事诉讼程序。尽管这种大陆法系型的行政审判制度相当不健全，但许多学者认为战后废止行政审判制度及行政裁判所，实为战后改革之最大败笔。南博方教授主张倾向于在行政权内部设立类似行政裁判所一类的机构，这一构想与法国现行行政法院乃在行政权内部设一独立、最终审判机构并不相同，当事人得向司法法院起诉，仍属裁判一元化。南博方教授认为、此种构想与其说接近法国制不如说较接近美国行政委员会制度。
还有观点主张，应设置行政不服裁判所，但它并不是宪法所禁止的特别法院，而是如家庭裁判所一样，是置于最高法院系列下，当事人对行政不服裁判所不服的，可以上诉至高等法院。特别是对行政诉讼事件采用选择制，即当事人有权选择向行政不服裁判所还是向普通法院起诉。这种机制有利于实现行政不服裁判所和普通裁判所之间适度的竞争，使行政诉讼目的得以实现。
（二）行政事件诉讼法的改革方向
（1）放宽诉讼要件的限制。当事人递交诉状只要是书面的，哪怕是一份传真或一张便条即可。诉状内容即使不完备，但只要能说明清楚即足矣。放宽现行《行政事件诉讼法》对诉讼对象性（处分性）、原告适格、被告适格、管辖、起诉期限等过于严格的限制，减少“法的支配”原则的例外。
（2）引入多样的诉讼类型。增加规定课予义务诉讼（差止诉讼、给付诉讼）、行政立法撤销之诉。
（3）裁量统制标准的明确化。裁量是“法的支配”原则的例外，为了缩小裁量，应当改变判断的余地和用语，使裁量的程序要件和实体要件明确化。
（4）职权探知主义的引入。法院可以依职权对原告没有主张的违法理由进行调查，允许当事人对调查的结果采用口头辩论的方式进行攻击防御，澄清事实，这样，既提高了行政效率，也可使非专业人士能够受到救济。
（5）非专业人士参审或者陪审制度的引入。在审判上为了吸收市民的感受，应当引入外行专业人士参审或陪审制度，推进国民对行政诉讼的参与。
（6）个别法与特别法的制定和修正。一是废止个别法规定的不服审查前置主义，采选择主义；二是在个别法中把环境、开发、消费者行政纳入市民诉讼范畴，允许提起行政诉讼。
二、《行政事件诉讼法》修正草案的主要内容
（一）诉讼类型进一步明确化
一是课予义务之诉的明确化。现行《行政事件诉讼法》实行的是撤销诉讼中心主义。而美国和德国则承认课予义务之诉和差止（禁止）诉讼。这种诉讼类型可即时裁决，非常实用。现行《行政事件诉讼法》对此没有明文规定，只能在解释上予以承认，靠判例学说来理解。但判例的要件极其严格而且少见，只在形式上予以承认，审判实务中尚无胜诉的例子。
二是行政立法的撤销之诉。日本注重借鉴美国和法国的作法，并以其作为立法例证。认为在美国和法国，行政立法是可以作为诉讼对象的。美国在很多情况下，在案件的不同阶段还要召开听证会。在日本，政令、省令（规则）、告示（环境标准、地域指定等）在规定行政方面，是作为“法的支配”原则的例外情形的。所以，为了完全贯彻“法的支配”原则，应当设置对政令、省令和告示的撤销诉讼。为此，还需要修订行政程序法，设置行政立法时听取国民意见的听证程序，对行政立法不服的，应当而且能够提起撤销之诉。
（二）撤销诉讼的改革
（1）原告道格。在日本，原告适格理论的发展深受美国行政程序法的影响。修正意见认为，应当修改《行政事件诉讼法》第9条的规定，把原告适格范围扩大到“认为根据该处分或裁决会遭受实际不利之虞者”。实际上，日本学者在探讨现行《行政事件诉讼法》第9条时，认为所谓“法律上的利益”的范畴是非常宽泛的，可以作广义的理解，既可以是实体法上的利益，也可以是程序法上的利益。但是，日本的判例却把这种利益限定为：受该处分所依据的法律或相关法律所应保护的利益，也可以说，把受行政审判保护的权利限定为在个别法和行政立法中规定的程式化的利益。根据这种解释，如果遭受行政行为的实际损害，而作出该行政行为所依据的法令并不保护个人的利益，那么，个人就不能提起撤销诉讼。对此，日本学界纷纷指责这是对宪法第32条规定的“国民受审判保护权利的”的法律保留，是违宪的。这样一来，国民并没有达到通过行政诉讼监督行政权正当行使的目的，而且，在寻求对违法行政行为所造成损害的救济上，现行《行政事件诉讼法》对原告资格过于严厉的限制也是不妥当的。对原告资格的过于苛刻的限制，实际上把法院的大门牢牢关上了。所以，在修订现行《行政事件诉讼法》时，不仅要扩大救济个人的权利、利益，而且要扩大原告资格，从而扩大对行政的司法审查的深度。
（2）撤销诉讼的对象——处分性范围的扩大。现行《行政事件诉讼法》第3条第2项把撤销诉讼的对象限定为：行政厅的处分和其他公权力的行使。关于“行政厅的处分”，日本最高法院的判例解释为：在法律上能够认定作为公权力主体的国家作出的行为，直接形成了国民的权利义务，并有确定的范围。据此，直接性、外部性、法律效果性和公权力性是行政厅处分的要件。可以说，撤销诉讼的对象范围，除了处分之外，是否包含行政计划、某种通告、一般处分、行政指导等，在学术界和判例中一直存在争论。如，对城市规划决定这样的行政计划，若居民要求变更或取消计划并提起诉讼，假如该决定对原告们并没有直接限制其权利、课予义务，则认定为没有“处分性”。这样一来，国民通过司法途径纠正违法的行政行为是非常困难的。因此，撤销诉讼的对象应当不限于行政厅的处分或者其他公权力的行使，而应当确定为“行政意义上的决定”。所谓“行政厅的处分”，也不应当仅限于对特定人的权利义务产生直接法律效果的行为，只要这种处分给当事人带来法律上或者事实上、现实上的不利或损害之虞即足以构成诉讼的对象，并且对不特定多数人的一般处分和事实行为也可以成为诉讼对象。
（3）撤销理由的限制。根据现行《行政事件诉讼法》第10条的规定，当事人不能以与自己法律上的利益无关的行为违法为由请求撤销行政处分。这种“法律上的利益”，使得法院在考虑原告适格性及处分性要件时，要求原告个人利益受到作为撤销对象的行政处分的直接、具体的侵害。这一规定的根基，是把撤销诉讼的目的及其机能归结为“从行政权违法行使造成损害的角度，来保护国民的权利、利益”。这无疑是撤销诉讼的第一目的，但是，国民通过司法手段及时纠正违法的行政行为，也必须是行政诉讼的目的。因此，关于对现行撤销诉讼的理由的处理，有两种办法，一是取消现行《行政事件诉讼法》的规定，二是将“法律上的利益”修改为“自己的利益或一般的公共利益”，即当事人可以以与自己利益以及公共利益相关的行为违法为由提起撤销之诉。
（4）管辖法院。现行《行政事件诉讼法》第12条规定，以行政厅为被告的撤销诉讼，由行政厅所在地的法院管辖。由于行政厅所在地大多是在东京，东京地方法院便成为管辖法院。当事人只好忍受在远距离法院起诉所带来的不利。因此，应当确认行政厅所在地法院以外的原告所在地法院的管辖权。另外，还要确认地方法院和行政法院的竞争管辖，当事人可以选择管辖的法院。
（5）起诉期限。现行《行政事件诉讼法》规定撤销诉讼的起诉期限为：知道处分或裁决之日起3个月内。此为不变期间，原则上法院不得依职权或申请加以延长或缩短。日本学者认为，国民不是有关行政问题的专家，他们需要弄明白处分或裁决的内容，进行起诉的准备，3个月的起诉期限太短。而且，即使考虑到这一规定是基于确保行政处分的确定力为目的，但是，将起诉期限限定在3个月以内，仍缺乏必要性。据此，应当将起诉期限修订为：知道处分或裁决之日起6个月以内。不仅如此，在有“重大违法”情形时，起诉期限应为2年。由此，处分的违法也就分为三种：通常的违法、重大违法和无效。
（6）起诉被告错误的救济。按照现行《行政事件诉讼法》的规定，原告因故意或重大过失起诉被告错误，是不允许变更的。一旦出现错误，法院可以以诉讼要件欠缺为由予以驳回。实践中，律师因重大过失起诉被告错误的情况也大量存在，其结果，极易造成再起诉时，错过起诉期限。为此，有必要确立允许原告申请变更被告的制度，即使不引入这种制度，至少应当设立公民能够要求与该处分有关的行政厅或上级行政厅，教示（告示）谁为被告行政厅的制度。如果教示出现错误，以所教示的行政厅作为被告的诉讼应等同于以实际处分的行政厅作为被告而提起的合法的诉讼，同时，允许当事人在起诉后变更被告。
（7）停止执行。现行《行政事件诉讼法》实行不停止执行原则。修订意见认为应仿德国立法例，采取停止执行原则。理由是：在行政诉讼中，判决的作出需要一定时间，在这期间，一旦处分或裁决得以执行，而该处分或裁决事后又应该被撤销，若再恢复原状是很困难的，这就存在撤销诉讼的目的不能充分实现之虞。当然，停止执行不是绝对的，应有例外，如缴纳税款决定，就应当不停止执行。停止执行还应包括的一种情形是，根据行政厅的申请，停止执行明显妨碍法律所保护的利益的实现时，法院可以决定全部或部分解除停止执行。
（8）容许选择民事诉讼和行政诉讼。日本最高法院于1981年12月16日就大阪航空诉讼作出终审判决。这一诉讼引发的问题极多，涉及到损害的性质、请求的内容、诉讼形式的容许性等新问题。其中就诉讼形式容许性问题，被告国家持基于权力分立理论之民事差止（禁止）不合法说；一、二审法院的判决持管理关系为私法关系之民事差止（禁止）合法说；最高法院多数意见持航空行政权与机场管理权不可分一体论之民事差止（禁止）不合法说。显然，某种系争既不符合民事诉讼的诉讼要件，也不符合行政诉讼的要件时，法院并没有拒绝救济。就大阪航空诉讼而言，曾经出现类似像“投球练习”那样的推诿处理方式，即民诉上认为是侵害了国家的航空管理权，而行政诉讼上则认为原告不适格。所以，修正意见主张，某种诉讼形式难以确定时，由原告进行判断并决定是选择民事诉讼还是选择行政诉讼起诉。同时，确认两种诉讼的选择合并和预备合并。
（9）撤销裁量处分标准的明确化。把行政处分区分为裁量处分和非裁量处分的原因之一，是由于撤销诉讼的审查范围不同。根据现行《行政事件诉讼法》第30条的规定，关于行政厅的裁量处分，限于在超越裁量权范围或有滥用情形时，法院得撤销其处分。这一规定，意味着如果法院认为裁量处分仅仅违法，是不能撤销裁量处分的，只有超越裁量权或有滥用情形，即限于非常严重时，方可撤销裁量处分。很显然，“超越裁量权范围或滥用”这一标准非常暧昧。以法的宗旨、目的及比例原则、平等原则来考量，必须限定裁量权的范围。最高法院对超越裁量权的范围解释为：其判断明显欠缺全部的事实标准或显著的缺少社会大众通常思维认为的妥当性。
“超越裁量权或滥用的情形”的审查标准应当是什么呢？第一，重大事实的错误认定；第二，与法的目的相背或动机违法；第三，违反平等原则；第四，违反比例原则；第五，他事考虑，即在所作出的处分中，应考虑的要素没能考虑，而不该考虑的因素却过分地考虑；第六，程序的审查，即不仅要审查处分的实体内容是否得当，而且还要审查作出处分是否遵守程序（狭义的程序审查），判断过程是否合理（广义的程序审查）。
对实体和程序的合理性和公正性进行审查，就要对行政厅赋予相应的主张、证明义务。当行政厅不能作出相应证明或主张时，则认为该裁量处分超越了裁量权的范围，应予撤销。即便是行政厅提供了相应证明或主张，但该裁量处分被认为是不合理、违反社会大众通常思维和道理，该处分也应予以撤销。
（10）第三人的诉讼参加。现行《行政事件诉讼法》确认了“权利受到侵害的第三人”的诉讼参加，这是不够的，应当扩大第三人参加诉讼的机会，将第三人范围扩大为与诉讼结果“有利害关系”。
日本撤销诉讼的修正方案，除了上述主要内容外，还有许多内容，如职权深知主义引入后，有必要克服法官受时间、信息所限，活用调查官制度，废止从现行行政官中选用调查官制度，而选用学完大学博士课程的年轻的行政法学研究人员担任调查官。文书提交命令在现行民事诉讼中有不完备的地方，应对行政厅课予义务，要求其提交保有记录的文书，以及报告事案的经过。由于不太实用，而且有违宪嫌疑，内阁总理大臣的异议制度应当废止。增加违法宣言判决和中间确认判决。就裁量处分，在裁量幅度内进行调解。等等。
（三）有关行政诉讼的其他改革
（1）诉讼类型的多样化。现行《行政事件诉讼法》第2条规定了行政事件诉讼的四种类型，分别是：抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼。在行政作用多样化的现代社会，此四种诉讼类型不能完全对应行政程序，日本司法改革审议会报告书也提出，随着行政需要的增大和行政作用的多样化，传统的撤销诉讼的结构难以应对的新型纷争开始出现，对此，实体法和程序法应有相应的应对措施。从理论上说，国民寻求对违法行政权行使的权利救济，不应该因为不符合《行政事件诉讼法》上规定的诉讼类型而被拒绝。从此意义上说，在权利救济手段上过分严格地限定诉讼类型是不适当的。因此，应不拘泥于现行《行政事件诉讼法》所规定的诉讼类型，在条文上要明示课予义务诉讼等多样的行政诉讼存在的可能性，同时，还应例示主要的诉讼类型。
（2）假处分（临时权利保护）制度的引入。日本的行政事件诉讼法全面排除了民事诉讼法规定的假处分（临时权利保护）制度。所以，在要求撤销生活保护和劳动保险的不支付决定诉讼中，至判决确定前，生活保护和劳动保险费用是不予支付的，其结果严重威胁到因违法处分遭受不利者的实际生活。因此，对给付或授益的行政处分不能给予驳回、不许可、否决处分等临时权利保护，是失衡的。因此，修正意见建议取消现行《行政事件诉讼法》第44条规定，引入临时权利保护制度，法院可以发布临时命令以及规定临时地位的命令。
（3）公款监查诉讼（国民诉讼）的实现。根据日本地方自治法第242条规定的精神，对于地方公共团体的首长、委员会、委员或职员违法或不当的公款开销、财产取得、管理或处分等，居民可以提出监查请求。因此，进一步讲，可以设置这样的一种居民诉讼制度，即居民对监查委员会的监查结果等不服时，可以提起诉讼要求法院对该执行机关或职员的行为予以差止（禁止）或确认无效。但是，现行《行政事件诉讼法》却不存在国民对国家的行政机关、独立行政法人的职员等的违法或不当的公款开销、财产取得、管理或者处分直接要求予以监查或纠正的制度。
近几年来，国家公务员违法或不当使用公款的问题相继被披露，从而使这一问题成为很大的一个社会问题。为防止此种事态的发生，仅规定由会计检查院等行政机关进行检查和纠正的办法是很不完备的。作为主权保有者的国民，有权直接请求对违法或不当的公款开销及财产的处分、管理进行监查、纠正，此种手段也是必要的。因此，根据地方自治法的规定，应当设置对应于居民监查请求及居民诉讼的公款审查请求制度和公款监查诉讼（国民诉讼）制度。
除此以外，还有一些其他的主张，如关于无效确认之诉的原告资格问题，应把现行《行政事件诉讼法》规定的“根据现存法律关系，其诉讼不能达到目的者”修改为“有要求根本解决纷争的现实利益者”；就行政立法的撤销之诉，规定适格被告、撤销判决应在政府公报上登载；对撤销诉讼以外的抗告诉讼部分准用撤销诉讼的规定；抗告诉讼的诉讼费用的定额化，等等。
【作者介绍】中国政法大学法学院
注释与参考文献
参见木村弘之亮：《2001年行政事件诉讼法的草案和概说》（一），《法学研究》2001年第1期；《2001年行政事件诉讼法的草案和概说》（二），《法学研究》2001年第2期。
参见台湾地区“司法院”印《司法院行政诉讼制度研究修正资料汇编（五）》，第2288-2289页。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD－ROM，别纸3。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD-ROM，别纸3。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD－ROM，别纸3。
日本《行政事件诉讼法》第9条规定：撤销处分之诉和撤销裁决之诉（以下称撤销诉讼），只限于就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要钢案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD－ROM，别纸3。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD-ROM，别纸3。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
木村弘之亮：《2001年行政事件诉讼法の草案と概说》（一），《法学研究》74卷1号（2001：1），第2页。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03-speak/2002/teigen020806．html。
木村弘之亮：《2001年行政事件诉讼法の草案と概说》，《法学研究》74卷1号，第5页。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD－ROM，别纸3。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
教示一词，是日本学者由德文hechtsmittelbelbhrung翻译而来，是指行政机关指示公民，于其不服行政处分时，应于何时、采用何种手段、对何种机关声明不服，以获救济的制度。我国台湾学者在探讨修订台湾“行政诉讼法”时，将教示一词译为告示。参见“司法院”编印：《司法院行政诉讼制度研究修正资料汇编》（一），1996年再版，第1041-1054页。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
大阪航空诉讼，是居住于大阪国际机场附近的居民，以该机场设施管理者（即国家）为被告所提起的诉讼。其诉讼理由是：由于起降于该机场的飞机，产生了噪音、振动、排放废气，并有坠落危险，除使原告居民遭受精神上、身体健康上的损害外，还破坏了生活环境。原告居民基于人格权、环境权，对被告提出三项请求：（1）禁止于晚上9时至次日早晨7时使用机场；（2）对过去的损害应予赔偿；（3）对将来的损害应予赔偿。本案经一审判决，除驳回原告将来损害赔偿要求外，对于过去损害赔偿认可一部分，而对于差止（禁止）请求，则基于人格权保护而认可晚10时至次日7时禁止机场使用。至二审判决，除幅度提高过去损害赔偿数额外，并认可将来损害赔偿请求，对手差止（禁止）请求，则认可晚9时至次日7时禁止使用机场。最后至第三审，除部分维持过去损害赔偿外，对于将来损害赔偿及差止（禁止）请求均裁定驳回。参见木村保男·久保井一匡：《大阪国际空港公害--空港と住民の共存の条件は何か》，シュリスト增刊特集15号，第39-30页。
大陆法系国家中，关于诉的合并有单纯合并、预备合并、选择合并和竞合合并。选择合并系指原告在同一诉讼程序中主张多数诉讼标的，由法院任选择其中之一作出裁判的诉的合并。预备合并，也称顺位合并、假定合并，是指原告预料其所提起主（先）位之诉无理由，在同一诉讼程序同时提起备（后）位之诉，当主位之诉败诉时，可就备位之诉请求判决。原告起诉时，主、备位之诉同时发生诉讼系属。如果主位之诉获得胜诉确定判决，备位之诉溯及诉讼系属时丧失其诉讼系属的效力，不得再就各位之诉为判决。参见江伟等：《民事诉权研究》，法律出版社200年版，第286-292页。
武田真一郎：《裁量处分的取消し》，《法学教室》2002．8-No263，第37页。
武田真一郎：《裁量处分的取消し》，《法学教室》2002．8-No263，第38页。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
最判昭52．12．20民集31卷7号1101页及び同昭和53．10．4民集32卷7号，第1223页。转引自佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关すゐ提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03-speak/2002/teigen020806．html。
武田真一郎：《裁量处分的取消し》，《法学教室》2002．8-No263，第38页。
在民事诉讼中，文书提交命令，是指根据当事人的申请，为了把文书作为证据使用，规定文书持有者负有文书提交义务，法院亦有权决定命其提交该文书。在所有的现代性诉讼中（如行政诉讼中的环境、公害诉讼，国家赔偿案件中的药害诉讼等），由于结构性证据往往偏在被告一边，使得受害者一方的诉权很难实现。文书提交命令作为纠正证据偏在的手段，引人注目。参见藤原静雄：《文书提出命令》，《法学教室》2002．8-No263，第33页及白绿铉编译：《日本新民事诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第14-15页。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD-ROM，别纸3。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见http：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
山村恒年：《行政事件诉讼の改正要纲案》，《ジェリスト》第1208号（2001．9．15）附录《司法制度改革审议会全记录》CD-ROM，别纸3。
佐伯照道：《行政事件诉讼法改正に关する紧急提言》，参见hhtp：//www．osakaben．or．jp/03－speak/2002/teigen020806．html。
日本《行政事件诉讼法》第36条规定，确认无效等诉讼限于下列人员方可提起：根据该处分或裁决之续行处分有受损害之虞者以及其它要求确认该处分或裁决无效并有法律上利益者；依据与该处分或裁决存在与否或效力有无为前提的现存法律关系有关之诉，不能达到目的者。
《行政法研究》 第2003-2期
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