（二）健全林业法规，开发生物能源

    在日本，除了火山喷发造成的不毛之地外，基本没有秃山裸地，所有山丘都被茂密的林木覆盖着。这种情况表明，1909年颁布的《关于林木的法律》发挥着效力。战后，日本进一步健全了关于林业的法律体系，先后颁布了《森林法》、《建设保安林臨時措置法》、《林業基本法》、《振兴果木业特别措施法》、《关于确保木材稳定供给的法律》等等。

    随着城市化的发展，日本的林业也同农业一样，面临着后继乏人的问题。为了解决这方面的问题，1996年，日本颁布了《关于确保林业劳动力的法律》。

    随着环保意识的提高，在林业法的修改和增补过程中，越来越多地融入了环保内容。同样，在环保法律体系中，也将保护和发展林业作为重要内容。1995年5月，日本颁布了《关于推行以绿色募捐加强林业建设的法律》。

    近年来，日本正在加紧开发以草木枝叶为原料的"生物能源"（即Biomass energy）。据测算，通过采用"生物能源技术"，到2010年，日本的一次性能源自给率可由目前的20%提高到30%（[日]田光敏宪编著：《创建新资源大国》，时事通信社2002年10月1日发行，第42页。），从而提高能源的安全系数。

    （三）健全农民组织法，提高农民的社会地位

    日本农业的基本经营单位是农户，绝大多数农户都加入到一定的组织中，或者是"农业协同组合"（以下简称"农协"），或者是"水产业协同组合"（简称"水协"），或者是"林业协同组合"（简称"林协"）。这些组织分别依据《农业协同组合法》、《水産業协同组合法》、《森林组合法》运营和开展活动。这类组织具有法人资格，是农民自我管理的互助性组织，农民可以自愿加入、自由退出。根据法律规定，农协活动的原则是最大限度地为成员提供服务［2］。农协依据"互助章程"，为其成员提供金融服务、信托服务、修建和运营共用设施等。农协所需要的经费，由其成员共同分担。

    如果说农协、水协、林协属于农民自办的民间组织，"农业委员会"则是属于政府系统的农业组织。在市町村（日本基层政权组织）中设"农业委员会"，其上是"都道府县农业会议"（"都道府县"是日本的中层政权组织），其最高机构是"全国农业会议"。这套组织体系依据《关于农业委员会等的法律》（1951年3月31日颁布）建立和运营。在这部法律的第一条中明确规定：制定本法的目的是发展农业生产力，推进农业经营合理化，帮助农民提高社会地位。

    《关于农业委员会等的法律》规定：基层农业委员会运营所需要的经费、委员和职员的工资等，由"都道府县"政府转拨，其财源来自中央财政。国家依据政令规定，负担"都道府县农业会议"和"全国农业会议"委员及职员的工资；对于其开展业务所需经费，国家财政提供一定补助。

    为了促进农业的规模化经营，日本还于1961年出台了《资助农业协同组合合并法》，对有合并意向的农协，为促进其顺利实现合并，政府提供一定的资助。

    （四）将扶植农业的财政金融措施落实在法律制度上

    如附表所示，在日本的农法体系中，专门针对农业的财政、金融、灾害补偿及保险等法律占有重要分量，这方面的法律约有30多部。这些法律的约束对象主要是政府，可以说是专门为政府或有关机构规定的。

    从财政方面看，附表中凡是带有"特别会计法"字样的法律，都是对政府财政规定的法律，这些法律也是日本财政制度的组成部分。有关农业的"特别会计"，实质上是日本在财政上设立的农业专项资金。附表中带有"特别措施法"或"暂定特别措施法"字样的法律，一般都包含着相应的财政扶持措施。

    从金融和保险方面看，附表中带有"补偿法"字样的法律，既包含着对"补偿办法"的规定，也包含着"必须予以补偿"的法定义务。由于日本在法律上规定农民组织具有融资功能，而且还有一套政策金融系统的支持，比较有力地保证了农业发展对资金的需要，战后日本的农业发展，基本不存在资金方面的困难。相反，由于工业化的迅速发展，农业规模趋于缩小，早在20世纪60年代，日本农业就出现了资金相对过剩现象，农业成了资金净流出的行业。

    （五）对农民和城市居民实施相同的税收制度

    在日本的税法中，没有专门针对农民设置的税种。不管是对农民还是对城市居民，适用的税法基本是相同的，即：在国税方面，执行所得税法；在地方税方面，农民和城市居民都要交纳居民税和个人营业税。农协等的经营活动，要交纳法人营业税。

    当然，由于行业不同，各个行业的收入来源也不同。日本在课征所得税问题上，将收入来源划分为10种，其中，涉及农民的有"山林所得"。对山林所得的课税，须在山林所有者取得销售收入的前提下进行。在纳税起征点、基础扣除、抚养人口扣除等各项非纳税规定方面，农民也和城市居民执行同样的标准。

    与我国存在的农民负担过重问题不同，日本国民反映较强烈的是：税务当局对农民的实际收入把握不到位，对农民征税过轻，甚至认为日本农民实际享受的是"超国民待遇"。日本政府对于此类税负不公平问题，一直没能很好地加以解决。

    （六）加强农村基础设施建设，改善农民的生产和生活条件

    在加强农村基础设施建设方面，最早颁布的法律是1952年出台的《农村、山村、渔村通电促进法》，以后又陆续出台了十多部法律，包括《边远岛屿振兴法》、《山村振兴法》、《农村地区引进工业等促进法》、《关于振兴农村地区建设的法律》、《半岛振兴法》、《集落地区建设法》等等，这些促进农村地区发展、改善农民生产和生活条件的法律，都包含政策扶持措施。

    但是，从1993年以后出台的法律来看，日本更加注重增强农业和农村地区自身的活力，诸如1993年颁布的《关于为搞活特定农村、山村的农林业，促进相关基础设施建设的法律》；1994年颁布的《关于为在农村、山村、渔村开展度假活动，促进健全相关基础设施的法律》；2000年颁布的《促进过疏地区自立特别措施法》等，都体现了将农村基础设施建设与增强农村自身发展活力结合起来的政策意图。立法主导思想的转变，主要有以下三方面原因：一是经过一个较长时期的开发和建设，农村基础设施已经有了相当的改观；二是政策支持的开发建设，如果不与增强农村自身的发展活力相结合，难以对提高农民的收入、改善农民生产和生活状况具有长期性效果；三是泡沫经济崩溃后，政府税收减少，财政赤字余额越来越大，"输血"式的开发和建设难以为继。

三、农法体系在日本社会经济发展中的意义与作用

    尽管日本在不断完善农法体系，但是，在工业化和城市化的迅速发展过程中，日本的农业却是"无可奈何花落去"。2000年，农业在GDP中的比重仅为1.4%［3］。2002年，农林业的就业人口只有268万人，占日本劳动力总数的4%［4］。但是，这并不等于说日本的农法体系没有意义。实际上，日本的农法体系并不只是针对农民和农村的，它是日本整个法律体系中的重要组成部分，对整个日本社会的稳定与发展具有重要意义。

    首先，农法体系保护了农业存在的基础。假如没有法律的保护，日本的农田很可能在市场机制的作用下全部变为工厂用地和商业用地，日本的农业将被城市和制造业彻底吞没，日本将彻底丧失国民经济的基础--农业。

    同战后初期相比，尽管日本的耕地面积大幅度减少。但是，农法体系的存在减缓了耕地减少的速度。日本的粮食自给率虽然下降到了40%左右，但是在正常年景下，对于国民的主食--大米，日本基本能够做到自给自足。这对于提高日本的粮食安全系数和经济安全系数具有重要意义。

    第二，农法体系保持了农村组织的稳定性和农业政策的连续性。在战后近60年的时间里，日本在农村组织方面，几乎没有"推倒重来"式的制度改革，更没有像搞"政治运动"那样推行某种生产组织方式。这与日本将农村和农业发展纳入法制化的轨道有关，从而使包括农村组织在内的各项制度能够在原有基础上不断改进和健全。例如《农业协同组合法》，自1947年颁布到2002年，先后经历30次修改，每一次修改，都使这一制度更趋完善，更切合农民和农业生产活动的实际需要。

    第三、将农业发展纳入法制化的轨道，提高农民依法经营的意识，及时化解农村中的矛盾与纠纷。由于日本的土地绝大部分为私人所有，土地的征用、转用、买卖、租赁、继承等等，涉及复杂的社会和经济问题，关系到农民的切身利益。任何形式的农民组织，都不可避免地涉及到这些问题。以法律的形式明确相关方面的责任、权利、义务、经费来源、费用负担等等，不仅可以减少矛盾的发生，而且，即使发生矛盾和纠纷，也可以依照法律程序和规定及时予以解决，而不至于酿成社会问题。

    第四，农法体系在促进农村发展、缩小城乡差别和地区差距方面发挥了重要作用。到过日本农村的人都能看到，那里的乡村与城市、农民与市民的生活方式并没有多大差别。从住宅、大型家用电器、家庭拥有汽车的数量等方面来看，甚至觉得日本的农民比城里人还阔绰。

    第五，农法体系对保持政治和社会稳定也具有不可忽视的作用。战后，日本用不到10年的时间，从统制经济过度到了市场经济；又用13年时间，发展成为资本主义世界第二经济大国（1968年，日本的GNP仅次于美国）。在如此急剧的变化中，日本社会基本没有出现大的动荡。在多党制的政治体制下，自民党维持了长达30年的一党执政局面。即使是在石油危机时期，在泡沫经济破灭后的长期萧条时期，日本社会也表现出相当高的稳定性。这与日本比较早和比较好地解决了农民问题不无关系。直到目前，农民仍然是日本自民党最重要的支持力量。

    当然，日本政府对农民和农业的过度保护，也带来了一定的副作用，最突出的是农产品的生产成本高。日本国产大米的价格约相当于国际市场价格的5倍以上，"土生土长"的姜、蒜、水果、蔬菜等都非常贵，一头蒜、一块姜动辄100多日元。这不仅使日本的农业丧失了国际竞争力，而且也抬高了其他行业的工资成本。

    在日本，农业已经变成"小产业"。但是，日本针对农业、农村和农民的法律体系却在不断完善和发展。相比之下，我国有9亿农民，农业在国民经济中仍具有基础性的重要地位。近年来，"三农问题"已经引起各个方面的广泛关注，但是在解决"三农问题"上，我们远未走上法制化的轨道。为了保持农业政策的连续性，促进农村和农业发展，维护农民利益，改善农民生活水平，有必要加快建立和健全我国的农法体系。在这方面，日本健全农法体系的做法，有值得我国借鉴之处。

作者系中国社会科学院日本研究所研究员   

转载自中国社会科学院法学研究所亚洲法研究中心网站

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