关键词：农业发展；法律体系； 粮食安全 ；社会稳定

同我国"农村包围城市"的格局相反，日本简直可以说是"城市淹没农村"。去日本出差，坐在新干线列车上一路望去，到处是密密麻麻的建筑，难得见到大片的农田。一个很久以前听到的说法不由浮上脑海：日本制造业的发展是以牺牲农业为代价的。统计资料显示，农业在日本经济中的比重已经由1950年的26%下降到了2001年的1.4%［1］。同日本强大的制造业相比，其农业已经显得微不足道。然而，日本却有一套庞大的农法体系。这套法律体系是如何形成的，它由哪些方面构成，对于日本农民、农业和农村具有什么意义，在日本经济社会中起着怎样的作用？这些便是本文试图探讨的问题。

一、日本农法体系的形成与发展

    这里所说的农法体系，是针对大农业概念的法律，其中既包括农林牧渔等不同行业，也包括关于农民、农村、农业保险、农业金融等方面的法律规范。

    （一） 日本农法的初创期（1909～1945年）

    日本国土总面积不及我国的云南省，而且70%左右是山脉和火山地，宜农土地很有限。就有限的可耕地而言，日本的人口高度密集是相当高的。人多地少以及由此导致的粮食不足，曾经是长期困扰日本的主要矛盾之一。历史上，日本向中国东北地区派遣"垦拓团"，发动侵略战争，组织向南美洲移民等等，都与这个问题密切相关。

    在日本，最早问世的农业法规是1909年颁布的《关于林木的法律》。对此，或许不少人会觉得纳闷。民以食为天。然而，在经常闹粮荒的日本，最早出台的农法却不是关于粮食的法律。其实，这恰是日本的国情使然。日本国四面环海，经常遭受台风袭击。在生产能力极为低下的95年前，如果没有林木的遮挡，不仅庄稼长不住，就连人们栖身的房屋也难以留住。减轻台风灾害的迫切需要，是催生《关于林木的法律》的重要因素。

    到第二次世界大战结束时，日本先后颁布了8部关于农林渔业方面的法律，包括1921年颁布的《粮食管理特别会计法》，1923年颁布的《农林中央金库法》，1933年 颁布的《农业动产信用法》，1938年制定的《农地调整法》，1942年颁布的《粮食管理法》，1944年颁布的《农业互助再保险特别会计法》等。至此，日本的农法体系还仅仅是一个雏形。

    （二）战后改革与农法体系框架的建立（1945～1954年）

    战后初期，日本在美国占领军当局指挥下进行了民主化改革。在整个经济体制向市场经济转变的同时，在农业方面确立了以土地私有制为基础的自耕农制度。这个时期也是日本奠定农法体系框架的时期。从1946到1954年间，日本先后出台了43部有关农业的法律，包括1946年颁布的《强化农业经营基础措施特别会计法》，1947年颁布的《农业协同组合法》和《农业灾害补偿法》，1948年颁布的《农药管理法》，（1949年颁布的《土地改良法》，1950年颁布的《肥料管理法》，1952年颁布的《耕地法》，（1953年颁布的《农业机械化促进法》等等，关于农、林、牧、渔、农民组织等的法律，几乎都是在这个时期出台的，农业法规形成了一个比较完整的系统。

    农法体系的建立对于规范农业和农用物资的经营、促进农业发展起了显著作用，日本战后初期的粮荒很快被克服。虽然小麦、大豆等农产品对进口的依赖程度上升，但是，作为日本国民主食的大米，则由短缺转为自给自足。

    （三）高速增长对农业的影响与解决的法制措施（1955 ~ 1973年）

    随着经济进入高速增长阶段，一方面加速了包括农业在内的整个经济的现代化步伐，另一方面，也带来了新的问题。从农业角度看，主要问题有四个方面。（1）工业和城市的发展占用土地，使耕地面积迅速缩小；（2）农业劳动力大量流向城市，如何保持农副产品、特别是难以通过进口解决的生鲜菜蔬的稳定供给，成为一个突出的问题；（3）工业污染危及粮食、蔬菜等食品的安全；（4）农村、山村、渔村与城市之间在收入水平、生活水平、居住环境等方面的差距拉大。

    这个阶段颁布的41部关于农业的法律，有些是专门针对上述问题的。诸如1965年颁布的《山村振兴法》，1966年颁布的《蔬菜生产上市稳定法》，1969年颁布的《关于振兴农村地区建设的法律》，1970年颁布的《关于防止农地土壤污染等的法律》等等。

    （四）后高速增长时期的农法体系建设（1974 ~ 1990年）

    这个时期陆续新出台了23部农法，所针对的问题集中在三个方面。一是为适应国民消费结构的提高，强化渔业生产、稳定肉牛生产等的法律。在这方面新出台的法律主要有：1974年颁布的《沿岸渔场建设开发法》，1988年颁布的《肉用小牛生産稳定等特别措施法》等。二是强化农业经营基础的法律，在这方面新出台的法律主要有1974年颁布的《农用地整建公团法》，1980年颁布的《强化农业经营基础促进法》，1984年颁布的《地力增进法》等。三是加强农村基础设施建设的法律，诸如1987年颁布的《集落地区建设法》和《综合保养地区建设法》，1990年颁布的《市民建设农园促进法》等等。

    （五）泡沫经济破灭后的农法体系建设（1991年 ~ 现在）

    泡沫经济崩溃对农村和农业生产的影响虽不像对城市和工业那么直接，但是，由于经济长期低迷，政府税收减少，难以拿出更多的财力支援农村和农业。如何增强农村、山村、渔村自身的活力，便成为一个重要课题。另一方面随着经济体制改革和经济结构调整，提升农业生产结构的课题也突显出来。正是在这样的背景下，1991年以后新出台的23部农法，体现出如下突出特点：（1）加强农、山、渔村的基础设施建设，增强其自身的活力和魅力；（2）加强农、山渔村的度假设施建设，促其向农业经营与旅游观光相结合的方向发展；（3）采取措施，促进过疏（即人口稀少）地区自立；（4）促进农业技术开发，并从保护知识产权的角度，对开发农作物优良品种加以保护，这突出体现在1999年5月颁布的《种苗法》中。（5）促进农业经营向法人化方向发展，2002年颁布了《关于疏通对农业法人投资的特别措施法》。

二、日本农法体系的基本构成

    从日本颁布第一部农林法算起，农法体系建设在日本已经有近百年的历史。据不完全统计，目前，在日本的经济法律中，专门针对农村、农业、农民的法律大约有130多部。如附表所示，按照法律针对的基本问题分类，日本的农法体系由12个方面构成：一是关于土地和种植业的法律（12部）；二是保护和发展林业的法律（14部）；三是关于渔业的法律（14部）；四是发展畜牧业、养殖业的法律（13部）；五是关于农业组织的法律（10部）；六是关于农村建设的法律（14部）；七是关于农用物资、农产品流通与价格的法律（15部）；八是涉农财政法律（11部）；九是涉农金融法律（12部）；十是农业灾害补偿与农业保险的法律（11部）；十一是提高农业技术、促进农业结构升级的法律（7部）；此外还有《食品、农业、农村基本法》等其他4部法律。

    因篇幅所限，这里仅概要介绍日本农法体系中急需我们加以研究和借鉴的方面。

    （一）保护耕地资源，提高粮食安全系数

    如果任市场机制自发地起调节作用，在制造业急剧扩张和城市化潮流的冲击下，日本的农业和农田将趋于消失。这是因为：一方面，日本依靠其强大的制造业，完全可以从国际市场上换取所需要的农产品，而且这样做更合乎经济收益最大化的原理；另一方面，日本与美国建立了同盟关系，美国的剩余农产品足以"养活"日本。但是，日本却始终在努力提高本国的农产品自给率。日本这样做主要是出于对粮食安全和经济社会安全的考虑。

    为了提高粮食自给率，日本建立了一套严密的法律制度，用以保护本国农业赖以存在的基础--耕地资源，这方面的基本法律有：《土地基本法》、《农业基本法》、《耕地法》、《土地征用法》、《关于特定耕地出赁适用耕地法等的特例的法律》等。除此之外，还有诸多关于土地问题的法规、政令和通知。从2002年7月版的《农地六法》来看，涉及耕地的法律、法规、政令和通知等约400多项。这部32开、2945页、约500多万字的《农地六法》，无声地表达着日本是何等重视对耕地的保护。

    为了提高农产品自给率，日本将提高单位面积产量作为主要发展方向，这方面的政策措施也都以法律的形式加以制度化，诸如1948年颁布的《支持农业改良法》，1949年颁布的《土地改良法》，1952年颁布的《主要农作物种子法》，1980年颁布的《耕地利用增进法》和《强化农业经营基础促进法》，1984年颁布的《增进地力法》，1995年颁布的《关于促进农业技术研究开发特别措施法》等等。

    由于单位面积产量的提高和国民饮食结构的改变等多种原因，战后，日本多次出现大米生产过剩问题。大量稻米压仓，不仅使大米的味道退化，也增加了管理费用，加重了财政负担。为解决这些问题，日本政府曾强制实施稻田轮休制，由此给农民造成的损失由财政予以补贴。但是，日本政府宁可让稻田闲置长草，也不允许随意转为非农用地。

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