二战后，日本曾作为最主要的效仿美国金融分业监管模式的发达国家而闻名，然而，上个世纪末，它却从追随美国分业经营到先于美国走向混业经营。本文旨在对日本发生这一法律转变的内在原因和正反面经验作深入探讨，并从中发掘对我国的借鉴意义。
　　
一、日本金融业从分业到混业的转变过程及其主要原因
　　
　　金融分业经营制度产生于上个世纪30年代的美国，作为对1929—1933年严重金融危机反思的产物，美国国会于1933年通过了一项银行法案，即《格拉斯——斯蒂格尔法》，正式确立了美国银行分业经营体制的法律模式。此后，这种在商业银行和投资银行之间设立“防火墙”的作法陆续为各国所仿效。
　　二战后，为了恢复在战争中受到重创的经济，治理恶性通货膨胀，同时也由于美国在政治、经济各方面的介入，日本建立起一种限制型金融体系。这一体系除利率限制和外汇管制外，在金融业务领域的限制表现为两个方面：一是银行业务与证券业务分离。1947年3月公布的《证券交易法》第65条规定，严禁银行办理证券业务，这样，银行与证券公司形成相互隔离的关系。二是对银行业进行“长短分离”，区分为长期融资银行与短期融资银行，以实现银行与信托的分离。1954年，大藏省将兼营信托业务的银行分为以办理信托业务为主的信托银行和办理银行业务为主的普通银行，信托银行负责专门提供长期资金，资金的主要来源是金融债和各种信托证券等长期负债；普通银行专门从事短期资金的筹措和运用（向工商企业发放1年以下的流动资金贷款）。总之，上述银行与证券的分离，以及银行与信托的分离，可称为日本特有的两大金融“业务规则”，也是美国金融分业经营制度特色根植于日本的最明显的例证。
　　20世纪80年代以来，在金融自由化和国际化浪潮的冲击下，日本的分业监管逐渐松绑。1981年修改银行法，允许银行经办有价证券业务，特别是银行可以经营公共债的买卖，办理有关新公共债的募集等业务。由此，打破了证券公司独家经营有价证券买卖的格局，这是日本金融制度进入综合化时期的一个重要标志。时至1992年，日本下决心创新图存，其年6月由国会通过并于1993年4月1日正式实施的《金融制度改革法》允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉。1996年10月17日，日本经济审议行动计划委员会下设的金融工作小组，公布了以放宽和取消各种限制为中心内容，题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。同年11月11日，桥本首相向大藏省和法务省明确提出，为了有效利用本国1200万亿日元的个人金融资产，要在2001年全面完成金融大改革。至此，日本版“金融大爆炸”正式启动。大改革将金融控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，并致力于加强金融商品、业务和组织形态的自由化和多样化。其具体措施，首先是于1998年1月解除对金融控股公司的禁令。此后，银行既可以拥有证券和信托银行子公司，也可以收买证券公司或信托公司等形成金融控股公司，但不得收购普通企业。其次是取消对各类金融子公司业务范围的限制及普通银行长短期业务领域方面的限制。至此，日本完成了由追随美国建立起金融分业经营制度，到先于美国实现通过金融控股公司形式进入金融混业经营高级化阶段的转变过程。
　　日本银行从“分业”走向“混业”的背景与原因是：
　　第一，原有的限制竞争型金融体制造成日本银行等金融机构怠于效率化的努力，丧失了进行金融创新，提高金融服务效益的活力，这是日本金融业从“分业”走向“混业”的制度性原因。
　　二战后日本建立起来的金融体制体现出政府这样的价值追求：通过限制金融机构竞争，保证现存机构获得一定利益，降低银行破产的可能性，维持金融秩序的稳定。应该说，这一体制对于日本走出战后严重的通货膨胀，恢复被战争摧毁了的国民经济起过积极作用。但是，从本质上看，限制竞争型的金融体制是缺乏活力的低效率的体制。比如，为保证金融秩序稳定，使银行与证券业务分离是必要的，但是这种分离会造成资金分配上的损失。因为银行通过融资关系可以获得融资企业的大量信息，这种经营资源可以在兼营其他业务时被充分利用，形成规模经济。禁止兼营，意味着闲置经营资源，削弱了不同类型金融机构间的竞争，资金也达不到最优配置。这种限制竞争型的金融体制使日本银行等金融机构丧失了进行金融创新求存，参与全球金融市场竞争的活力，增加了倒闭的危险。1995年初，东京协和、安全两家信用社遭挤兑濒于破产；9月，第二地方银行之一的兵库银行创下了战后第一家银行倒闭案。日本在战后一贯鼓吹的“银行不倒”的神话已经破灭。在这种情况下，改革旧有的金融体制，激发银行业的竞争活力，以效益求生存，求发展，便成为日本政府决策的必然选择。
　　第二，日本大企业融资“脱媒”，银行利润下降，风险增大，是日本银行从分业转向混业的重要原因。
　　战后一个较长时期，日本企业融资的一大特征便是对银行借入款的高依赖性。其原因是明治维新以后通过各种手段积累的财富由于战争几乎消耗殆尽，加上战后初期的通货膨胀，造成日本的资本市场严重萎缩，企业难以直接从资本市场获得所需资金。因而，不得不由间接金融机构主要承担起为产业金融服务的职能。上个世纪70年代以后，日本企业（特别是大企业）的融资结构发生了变化。具体表现在：其一，两次石油危机将日本经济推入低谷，随着国家经济向低增长期的转移，企业对外部资金的依赖程度下降。其二，日本企业在资本市场直接融资的比例上升，银行贷款比例下降。比如，企业从银行借入款的比例由1970年—1974年的平均83．9％减少至1980年—1984年的平均60．4％。而1980年—1984年发行公司债券的平均融资比例却从5．9％上升至13．2％；发行股票的平均融资比例从10．2％上升到26．4％。其三，为了降低资金成本，提高资金使用效率，企业不断将余裕资金投放市场，压缩在银行的低利定期存款和活期存款。这些使得日本银行在经济高速增长时期对大企业贷款这一首要业务的比例迅速下降，同时也丧失了确保贷款资金来源的巨额低成本企业存款。为了应对上述存贷等传统业务下降的情况，混业经营便成为日本银行的必然选择。
　　第三，全球金融业自由化、一体化浪潮的冲击，欧美银行争夺日本金融市场的巨大压力，是日本银行从分业走向混业的外部原因。
　　上个世纪80年代以来，金融创新和规制解除已成为世界潮流。德国银行一向除经营传统银行业务外，尚得直接兼营证券业务。至于其他诸如保险或信托等金融相关业务，也可以转投资子公司方式经营。这一“全能银行”模式在90年代为欧盟所采纳。在美国，尽管1999年《金融服务现代化法案》才最终废除分业制度，但在此之前，格拉斯—斯蒂格尔墙上的裂缝也已被越撕越大。20世纪80年代以后，美联储对《格拉斯——斯蒂格尔法案》的第20条进行了富有弹性的文字解释，即只把银行与以证券为主营业务的公司列为禁止建立系列关系的对象，而银行控股公司旗下的证券子公司只要可以解释为不是以“证券业务为主”，就可以拥有其合法地位。这样，通过对法律的弹性解释，美国的银行控股公司，便可以通过其证券子公司从事一部分证券业务。实践表明，混业经营增强了欧美国家金融机构对金融市场变化的适应性：多元化经营为金融机构的金融产品创建了巨大的发展空间；“超市”的经营方式提高了服务效率，降低了服务成本，这些都满足了银行等金融机构寻找新的利润增长点的需要。实力雄厚的欧美银行都瞄准日本，纷纷打入日本金融市场。而囿于分业经营体制，功能单一，经营受限的日本银行难以具有抗衡的实力。因此，实现从分业到混业的转变，也是日本银行等金融机构提高国际竞争力的必然。
　　
二、日本金融业从“分业”到“混业”转变的法律运作特色
　　
　　日本从战后引进美国金融制度，对金融业实行严格的分业监督，到1996年以来进行金融大改革，其金融业由“分业”到“混业”的过程经历了整整半个世纪。在这一转变过程中，其法律运作表现出以下特点：
　　第一，日本金融大改革将控股公司确立为各项金融业务相互渗透的目标，而关于金融控股公司的立法，从立法技术来看，采取了整个立法的方式，注意了相关法规的配套出台。
　　金融控股公司是指对一银行、保险公司或证券公司有控制性持股，并依法设立的公司。这里所谓有控制性持股，既可指特有某一银行、保险公司或证券公司25％以上的有投票权的股票，也可指能控制其董事会的选举，并对其经营管理决策有决定性影响。这表明，金融控股公司是以资本为纽带而组成的母子公司控股结构的金融集团。这种组织结构无论从资本的运营、资产的管理、金融资源与人力资源的配置以及在财务和税务管理上都具有极强的竞争优势，是金融混业经营的比较高级的形式。
　　应该看到，日本采用金融控股公司形式来实现金融混业经营存在着立法上的一定困难。其一，二战后日本颁行的《禁止垄断法》明令“禁止设立控股公司”。该法第10条、11条和第13条还分别从业务范围、资本金、持股比例以及人事管理诸方面对形成控股公司（包括金融控股公司）进行了限制。其二，在日本，金融控股公司不但作为一般控股公司受到《禁止垄断法》和《商法》的限制，还受到金融相关法律的限制，相关法律涉及到银行法、保险业法和证券交易法等。日本克服上述立法困难的具体作法是：首先，1997年12月，日本国会修改《禁止垄断法》，对控股公司进行了重新定义和规定，使金融控股公司得以解禁。其次，为了适应这一解禁，日本大藏省制定了《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》（简称《整备法》），并于1997年12月由国会通过，1998年3月11日开始施行。这一整备法并不是有关金融控股公司的重新立法，而是在既存的银行法、保险业法、证券交易法的基础上统一修正和追加随着金融控股公司创设所必要的法律条文，这样形成《金融控股公司法》既节约了立法成本，又收到了相关法规配套统一的效果。
　　第二，通过立法允许金融控股公司采用不同于一般公司的设立方式，以减少其设立在市场准入、税制及手续上的不便，并降低设立成本。
　　1997年11月，日本特别通过了《为设立银行控股公司有关银行合并手续特例之法律》（简称《特例法》），允许银行通过“三角合并”方式成立银行控股公司（以银行为主的金融控股公司）。“三角合并”是一种非课税的企业组织变更方式，其关键是允许以股票作为“实物投资”设立金融控股公司。“三角合并设立”在金融控股公司实务中的意义在于：既存的金融机构虽然最终在法律意义上消亡了，但是其资产（包括营业权）及负债等被续存的金融机构续承，而消亡的金融机构的股东则继续拥有续存金融机构的股票，仍然是自己原来资产和负债的主人。这样就在股东和营业没有实质性变化和损失的情况下完成了金融机构的合并和业务整合。
　　“三角设立”尽管是一种简便的金融控股公司的设立方式，但它毕竟存在现有金融机构取消的问题。在日本，凡是金融机构取消和分立都必须涉及到一系列法律、财务和税务上的处理，因此实际运用有一定的难度。为了进一步方便金融控股公司的设立，日本于1999年1月1日和2000年3月1日两次修改有价证券上市规则及上市审查基准，允许实质上还不具备公司实体资格的准备上市公司，只要不与公益及上市审查基准相抵触，就可以简易基准上市，这样，金融控股公司作为尚不存在的母公司也可以经股权转移方式，达到当天成立，当天上市的目标。在日本，比较著名的案例便是瑞穗金融集团的组建与股票上市目标的同时实现。
　　第三，改组原有的金融监管体制，为加强对金融控股公司的监管提供组织上和制度上的保障。
　　在世界性的金融一体化进程中，金融控股公司是有代表性的金融体制变革和制度创新的产物。金融控股公司的经营优势固然在于它资金雄厚和经营范围广泛，但这也是其风险增大的原因。在日本，现有的15家主要大都市银行中已有11家大银行属于5家金融控股公司所有。5家金融控股公司的资产总额占了日本银行资产总额的一半以上；同时其银行不良债权也占了全部银行不良债权的将近一半。从这一点上看，可以说金融控股公司是一艘满载着财富和风险的货船，如果没有对金融控股公司风险的清醒认识和有效监控，这艘满载着金融财富的巨舰也会随时倾覆，并由此引起社会的剧烈震荡。因此，伴随着金融业由“分业”到“混业”的转变，金融监管制度的变革也必然提上议事日程。
　　战后50年来日本的金融监管体制是一种行政指导型管制。具体表现在：其一，金融业的主管机关是大藏省（财政部）。大藏省统辖财政权和金融权。在金融领域，它把持对包括日本银行在内的所有金融机构的监督权，证券业也在其监督、管辖之下。在这种情况下，作为中央银行的日本银行缺乏独立性，不能独立制定和实施货币政策，而是从属于大藏省。此外，对保险、证券部门的监管则由大藏省下设机构银行局和检查部来执行，检查部级别低，又不独立，所以监管职能很难发挥。其二，在监管手段上，大藏省的行政指导成为重要的依据准绳。根据法律，大藏省可以发布银行局通令（或证券局通令、国际金融局通令），对金融业进行指导和协调。这使得众多的管制事项不是通过法律，而是通过大藏省的行政手段实施。由于大藏省拥有相机行事之权，所以金融监管缺乏统一的规范，存在不透明性及无规则性等弊端。
　　大藏省过大的权力造成行动僵化、迟缓，缺乏内在的变革机制，所以在改革金融制度的同时，改革大藏省也势在必行。改革大藏省主要包括提高日本银行的独立性和设立金融监督厅两大内容。一方面，1997年最终出台的日本银行法修订法取消了日本银行政策委员会中的大藏省代表，取消了大藏省对日本银行的业务命令权和人事罢免权，从而从法律上削弱了大藏省对日本银行的影响力，增强了日本银行金融决策的独立性。另一方面，1998年以后，日本具有了摆脱大藏省行政干预和影响，真正独立行使金融监管权力的监管机构——金融监督厅。1997年6月《金融监督厅设置法案》在众、参两院通过，1998年6月，金融监督厅开始在总理府直接管辖下运作；证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年12月15日，旨在整顿金融秩序，重组金融组织，再造金融体系的金融再生委员会成立，该委员会由国务大臣任委员长，是与大藏省平级的行政机构。金融再生委员会成立后，大藏省所保有的权力只有制订财政预算和管理的职能，即成为金融财政管理当局。所以至2001年1月，日本行政机构改革正式开始，大藏省改名为“财务省”，财务省与由金融监督厅更名的金融厅真正成为两权分立的分别执掌金融行政和金融监管的政府机构。
　　通过上述金融监管体制的改组和演变，日本金融监管有了组织上和制度上的保证。这是日本金融体制改革的一大成果。西方经济学家的委托代理理论认为：金融监管机构的健全与否，在于是否形成了代理人制度，即金融监管机构能否作为国民的委托代理人来监视金融机构。日本金融厅的成立意味着日本国民第一次有了自己可以委托的监管代理人。但从这一点来说，日本金融监管已经站在了一个与金融全面混业相适应的新的起点。
　　
三、日本经验对我国的借鉴意义
　　
　　WTO下的《金融服务贸易协议》对各国金融服务贸易市场的开放及其立法提出了新的法律性要求。作为WTO的成员，我国将履行市场准入和国民待遇等方面的承诺，将本国的金融市场进一步向外资金融机构开放。在经过短短5年的保护期后（到2005年1月5日），外资金融机构将在中国境内与中国金融业全面较量。面对已经实行了混业经营、服务品种齐全、资金实力雄厚、创新能力强的外资金融机构的竞争，我们实现从“分业”到“混业”的转变，是增强我国金融机构的实力和竞争力，促进民族金融业发展的必然选择。问题是如何实现这一转变？他山之石，可以攻玉，日本的作法为我国提供了一些有益的借鉴。
　　第一，从银行混业经营的实现方式来看，日本的两种方式都为我国提供了可供选择的模式。如前所述，日本于1992年6月由国会通过并于1993年4月1日正式实施的《金融制度改革法》，允许银行、证券、信托三种不同形态的金融机构能够以“异业子公司”方式相互渗透，实行业务交叉，也就是说，“异业子公司”方式是日本金融混业的模式之一。该模式由于母公司能够一定程度地分散或控制其投资风险（母公司对于子公司的责任风险，依照公司法上的有限责任原则，仅及于转投资的股权部分），因此比较适用于我国。
　　1997年，日本修改《禁止垄断法》并对控股公司实行解禁后诞生出金融控股公司这种实现金融全面混业的新模式。该模式对我国也具有适用性：首先，由于金融控股公司下属子公司相互间并非母子关系，而仅是兄弟关系，因而较之转投资异业子公司形态，更具有阻隔经营风险的功能。其次，由于我国的银行业发展历史长，历史遗留问题多，如许多银行的坏账是计划经济时代的产物。而证券公司、保险公司、信托投资公司等大多都是改革开放以后的产物，效益相对较好，不良资产相对较少。如果以金融控股公司形式重组金融业，会使银行的不良债权比较容易消化。另外，银行间的合并也可以用银行的规模经济效益冲抵不良债权。日本就是通过金融控股公司的形式再造银行业，12家大都市银行经过重组，最后只剩下5家大金融控股公司和几家小都市银行。现在日本金融危机经过近几年的银行业重组，不断消除银行不良债权，已经基本度过了危机阶段。日本的这个经验值得我们借鉴。
　　第二，在从“分业”到“混业”的法律转变中，从立法技术来看，日本整体立法、配套立法的方式值得我国借鉴。
　　在我国，以法律形式确立分业经营制度，是从1995年7月1日《商业银行法》的实施而开始的。该法第43条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自由不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。”以后《证券法》和《保险法》中也有类似的关于分业经营的规定。在这种情况下，从“分业”到“混业”的法律变革，并非我国金融法个别条款的变更，而是“牵一发而动全身”，涉及整个金融法制的整合与重构。笔者认为，立法应分“整合”和“重构”两步来走。第一步，借鉴日本经验，将《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等多部法律综合起来考虑，废除其中有关分业经营的规定，增加有关混业经营的条款，整合出一部“金融混业经营法”。这样做，既降低了立法成本，缩短了立法时间，又保证了相关法律的统一、一致、配套和协调。第二步，在总结实践经验的基础上，对上述诸法加以认真地修改与完善，重构适应混业经营的我国金融法制体系。
　　第三，日本改组原有的金融监管体制，建立专门的、统一的金融监管机构，从组织上、制度上保证金融监管作用的发挥，对我国也有借鉴意义。
　　目前，我国金融监管的法定主体包括三个部门：银监会、证监会和保监会。新成立的银监会将接管原中国人民银行的监管职能，这无疑既有利于对银行的集中监管，又有利于中央银行货币政策的实施。但银监会的成立并不能完全适应混业经营的趋势，因此笔者建议建立国务院直属的金融监管委员会，以协调银监会、证监会、保监会三大监管主体的关系。由此形成更高级的协同监管机制，以实现金融监管一体化、系统化、有效化的目标，为我国金融业走向混业经营提供监管制度上的保障。
　　
　　【作者介绍】武汉大学法学院博士研究生，上海交通大学法学院讲师。
注释与参考文献
　　但以下义务除外：（1）经营政府债券、没有政府担保的公司债券；（2）在以投资为目的和有信托契约等情况下，银行可以接受顾客的书面要求，为其进行有价证券的买卖。
　　参见张忠军：《金融监管法论——以银行法为中心的研究》，法律出版社1998年版，第183页。
　　参见蔡浩仪：《抉择：金融混业经营与监督》，云南出版社2002年版，第85－86页。
　　参见陶涛：《论日本的金融行政》，北京大学出版社2000年版，第220页。
　　美国1999年《金融服务现代化法案》才规定，以金融控股公司的形式实现混业经营。
　　参见戴晓英：《日本式金融体系之特征与大企业的资本循环》，载《现代日本经济》2001年第2期。
　　安志达：《金融控股公司——法律、制度与实务》，机械工业出版社2002年版，第151页。
　　同注⑦引书，第177页。

《法学评论》   第2003-4期