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论公务员政治活动之限制—— 以日本最高裁判所之见解为中心

作者:未知 文章来源:日本法在线 点击数 更新时间:2007-3-23 13:32:18 文章录入:贯通日本语 责任编辑:贯通日本语

壹、前言

  去年年底选举之前,行政院人事行政局要求常任文官不得介入选举,替特定政党或候选人从事辅选行为。人事行政局局长甚至表示,希望所有公务员能自我克制,即使在下班后也不要参与辅选。由於人事行政局的要求,目前并无法律明文规定,因此引发各界的议论。对於参与选举活动等具有政治性的行为,公务员是否与一般人民相同,均得为之?抑或须受到较多之限制?倘若如此,其宪法上的依据又为何?此等问题的釐清,当有助於化解争议。

  以日本为例,对於一般职的公务员,依国家公务员法第一O二条规定,除行使选举权外,禁止从事同条列举之行为,以及人事院规则所定之「政治行为」。最高裁判所於昭和四十九年十一月六日,就有关限制公务员政治活动之「猿 事件」,作出相关法令并未违宪之判决。以下即以该判决为讨论之中心,期能寻出可供我国借镜之处。

  贰、事实概述

  被告乃北海道宗谷郡猿扎村任职於邮局之事务官,同时为该地区劳动团体协议会事务局长,於昭和四十二年众议院议员选举之际,依据该协议会之决定,以支持日本社会党为目的,除於公共揭示场张贴该党提名之候选人海报六张外,另散布该海报计一四八张。以违反国家公务员法第一O二条及人事院规则十四─七第六项第十三号规定,适用国家公务员法第一一O条第一项第十九款之罚则,由稚内简易法庭处罚金五OOO元,被告於收到命令后,请求正式裁判。第一审判决认为,被告系非管理职之现职公务员,其职务内容仅止於机械性的提供劳务,在非勤务时间,未利用国家之设施,且职务之利用并未有明显妨害公正之意图。而人事院规则十四─七第六项第十三号规定之行为,属劳动团体活动之一环,国家公务员法第一一O条规定对此科予利罚,於适用此等行为之限度内,已逾合理必要之最小程度,以违反宪法第二十一条及第三十一条,判决被告无罪。第二审驳回检察官之上诉,维持第一审判决。检察官不服,对之提起上诉。

  最高裁判所於昭和四十九年十一月六日出判决,以「对被告本案行为应适用国家公务员法第一一O条第一项第十九款之罚则,并未违反宪法第二十一条及第三十一条,且就第一审判决及原判决所列之事实关系,前述罚则亦适用於被告之行为,并未违反上述宪法条文。第一审判决及原判决对前述宪法条文之解释,显有误解」,据此为理由,废弃第一、二审判决,判处被告罚金五OOO元。

  本判决在宪法上主争点有四:

  一、基於国家公务员法第一O二条授权,所订定人事院十四─七第五项第三款、第六项第三款规定,禁止揭示、散布以支持特定政党为目的之文书的政治行为,此一禁止是否违反宪法第二十一条所保障的表现自由?

  二、国家公务员法第一一O条第一项第十九款规定,对违反上述政治行为之禁止,所为之制裁,除惩戒处分,尚设有刑罚,此是否违反宪法第三十一条规定?

  三、授权人事院规则规范政治行为,是否合宪?

  四、第一、二审判所举适用违宪之见解,究否妥适?

  以下即就上述问题,分别加以讨论。

  参、公务员政治活动限制之根据

  本判决之多数意见认为,得表明受宪法第二十一条保障之政治意见的公务员,禁止其为政治行为,「并未逾越合理的必要程度」。依国家公务员法第一O二条及人事院规则对政治行为之禁止,是否未逾其范围?拟从以下三点予以讨论:

  一、 禁止之目的。

  二、 目的与所禁止政治行为之关连。

  三、 禁止所得之利益与所失利益之衡量。

  首先就禁止之目的而言,本判决的多数意见认为:「倘若放任公务员为一切政治行为,必然损及公务员的政治中立性,而此将导致公务员执行职务,以及其所属行政机关之公务运作,形成党派之偏向,则不免损及国民对行政的中立运作之信赖。再者,公务员的党派倾向,反容易造成政治党派对行政的不当介入,使得扭曲行政中立运作的可能性更进一步扩大。此种倾向一旦扩大,原本应保持政治中立,对国民全体负服务之责的行政机关,於其内部将酿成深刻的政治对立,此必妨害行政有效、安定的运作,进一步对经由议会民主主义政治过程所决定的国家政策,其忠实执行产生重大的阻碍。此等情况的行政组织倘若增加,终至发生以组织内部规律亦无法防止之弊害。因此,为防止此等弊害之发生,确保国民对行政中立运作之信赖,防止公务员为损及政治中立性之政治行为,此诚符合宪法之要求,亦为维护包含公务员在内全体国民之公共利益的必要措施,此一目的系属正当」。

  最高裁判认为限制公务员政治活动之理由,有以下三点:

  一、公务员系「为全体国民之服务者」。

  二、政治与行政分离。

  三、为确保行政之继续性及定性之必要。

  对此等理由,学者间迭有检讨。佐藤功教授认为,为符合公共福祉之要求,确保公务员职务公正之执行及政治中立性,此为「为全体国民之服务者」之要求。宫泽俊义教授亦认为,由於事务官员於政务官员指挥下从事公务,系以「为全国民」服务为其职务,此必然之结果,彼等执行公务,并非依其个人政治意见为之,而应受政府政治意见之拘束。从而对於公务员之政治活动应否加以制约,端视其担负职务之性质为断,与公务员系「为全体国民之服务者」,并无直接之关系。另实务上亦有判决认为,政治性公务员国家政策决定,而非政治性公务员应依国会及政府之决定执行其执务,不受个人政治意见所左右,乃「议会民主主义」及行政依法而行之必然结果。非政治性之公务员不得参与法律之制定,为充分实现法律显现之目的,仅系担负法律之运用及执行,此「法治主义」即成为限制政治活动之理由。

  最高裁判所之判决,除採取上述理由,举出公务员从事政治活动产生之弊害外,并强调维国民对行政中立运作之信赖,作为限制公务员从事与职务有关政治活动之根据,此自无伤及国民对「公务中立性」之信赖。公务员职务外之政治活动,以国民信赖感为媒介或基准,而与职务有所关连。然而以维持「国民信赖」,实体化作为限制政治活动之独立理由,将扩张或忽视立法目的。有实务见指出,公务员执行职务欠缺实质的公正,始为国民对「公正」信赖的问题。为确保此等外观公正,不区别公务员地位、职务内容,使其举手投足均成为全体国民注视之焦点,故对公务员政治活动不应朝全面限制之方向,否则将与以公务员身分即禁止其一切政治活动,产生相同之结果。另有认为「对一般国民而言,关於行政机关之公正运作,均抱持不安、不信任及怀疑之态度」,故强调放任公务员政治活动所产生之弊害。亦有强调公共福祉之要求,认为「一般职之公务员对政治活动宜保持谨慎,不得有明显逾越范围之行为」。

  然最高裁判所判决的多数意见认为,「公务员不得偏向政治上之党派,应严守政治中立之立场,为使职务遂行之所必要」,更进一步指出「维持公务员之政治中立性,不外全体国民重要利益」,首度引用以往未见的「公务员之政治中立性」一词,其有别於向来「行政之政治中立性」之概念。此一概念以扩大调合「国民信赖」之概念,而导出从属与实际恶害或弊害无关之「全体国民共同利益」的公务员身分。因此,此为限制公务员政治活动之范围及界限的问题,亦与对违反行为之制裁种类有密切关系。

  肆、公务员政治活动限制之界限

  关於禁止公务员政治行为之目的,其与禁止之政治行为的关连性,最高裁判所判决的多数意见认为,行为之禁止若「系可防止弊害之发生,该禁止之行为就可能损及公务员之政治中立性」,两者间即具有合理之关连性。具体而言,人事院规则十四─七第五项第三款、第六项第十三款规定之政治行为,属於政治倾向较强的行为类型,其由於强烈损及公务员政治中立性之维繫,与禁止目的间即明显具有合理之关连性。此际由於「禁止无须区别公务员之职等、职务权限,不论是否在勤务时间内,亦不问有无利用国家设施,或限於直接、具体损及行政中立运作之行为,仍不失其合理之关连性」,一般认为此属立法者裁量之范围。

  更重要者,乃第三点有关禁止所维护之利益,与其所失利益间的衡量之问题,依此得合宪划定禁止政治活动之范围及界限。因此,所用基准之选择,即具有重要之意义。

  依最高裁判所早先所举限制政治活动之目的及理由,认为以「公共福祉」之要求,直接於立法上为具体的限制手段,系属合宪。此外,最高裁判所指出之「合理性基准」,即基本权限制之决定,应比较考量基本权与公共利益,维持两者适当之衡平,具体的限制程度,系属立法部门之裁量。倘此限制之程度,显失适正之衡平,即属明显之不合理。立法部门仅在未被认为逸脱裁量范围之限度内,其判断始合宪适法。又关於得限制程度之判断权,虽属国会及受国会委任制定规则之人事院。惟公务员关於政治活动自由之限制,就违反行为所科之制裁及限制之程度,若逾越一般社会既存之观念,应认其有判断此限制不合理之权。此一观念,乃承认国民政治活动自由为基本权之近代民主主义国家,对於公务员政治活动之限制,所应有的基本思考方向。此与前述「合理性基准」,实质上意义相同。

  再者,国民进行政治活动之权利,向属宪法第二十一条第一项所保障之表现自由。虽然对於此国民基本权最重要权利之一,在立法或其他国家政策上必须给予最大的尊重,然此等自由并非绝对毫无限制。当取得为全体国民服务,而非为一部分人服务之公务员身分时,即非不受到某种程度之限制。然若考量国民进行政治活动权利对於民主主义社会之重要性,限制国家公务员政治活动之程度,页於最小的限度内为之,此乃所谓「合理必要最小程度」之基准。依此基准,在立法限制时,应检讨公务员担任职务之种类、政治活动之时、地、态样,所对应阻碍公务公正之危害及弊端,得出必要最小程度之限制。

  在猿扎事件第二审判决,结合「必要最小程度」及「得达成相同目的,应选最无限制之手段」之LRA原则,作为判断之基准。

  高裁判所判决的多数意见认为,公务员政治活动之禁止,於「合理必要」之程度内,为宪法所容许。其表示或有些许不同,但在形式上可谓採取必要最小程度之基准。

  此时为利益衡量时,一般认为,所失之利益必定造成一定政治活动之禁止,对於意见表现不过系「间接」、「附随」的限制,依其他行为作意见表现仍属自由,而由禁止所得之利益,乃维持公务员政治中立性,以及确保国民对行政中立运作信赖之全体国民共同利益。此与所失利益相较,更为重要。

  其次,在下级审所提关於可能逾越必要最小程度之限制态样,如「具有机体统一机能之行政组织,其全体公务之中立性」、「对全体国民公平之服务」,若考量公务员政治行为的「累积」,其弊害不得评价过小,从而公务员为管理职、非管理职,是否於勤务时间内,有无利用国家之设施等等,对於判断政治活动禁止之合宪性,并不具有重要的意义。

  高裁判所判决的多数意见亦认为,衡量公务员政治活动禁止之利害得失,国家公务员法第一O二条第一项及人事规则第五项第三款、第六项第十三款规定,并未违悖「不得逾越合理必要之程度」。所失之利益若为行动禁止伴随之意见表现之限制,其评价亦较为轻。反之,因放任政治活动所产生之弊害,则应予以较重之评价,以确保利益之衡平。此一思考模式,系以某种危险或弊害发生之可能性,作为限制个人基本权之理由。从而公务员政治活动自由之个人基本权,一般抽象地从属行政中立性之要求,应认为系属必要。进而导出对政治活动自由课予某种限制,乃宪法所肯认。而禁止所应增加或减少之考量,由於「行政之中立性」及「国民之信赖」自始内含於全体利益之意义中,故仅形式上利益之比较。

  即使是反对意见亦强调行政的政治中立性,认为「公务员关於实际的行政运作,基於政治上的利害与影响。倘无须避免不忠於法之行政活动,现实上不只造成行政的扭曲,亦将产生危险,复因第三人抱此等怀疑,是应避免具有此等政治特性之行为。……即是立於市民之立场,对於政治活动,亦得以公共利益之必要,予一定之限制」。虽然如此,由於公务员政治活动对行政中立性影响之性质及程度,因公务员之地位、职务内容,以及政治活动之种类、性质、态样、规模、程度,而有所不同。为使限制政治活动自由於必要最小之程度,以考量更个别具体的上述差异,作两法益之比较衡量,确为必要。此一见解实属允当,而此乃关於具体化对违反限制予以制裁之问题。

  伍、罚则之合宪性探讨

  对於违反政治行为禁止之制裁,本案第一审判决认为,须於达成法目的之必要最小限度内为之。「依法定之制裁方法,若有范围更狭的制裁方法,依此方法倘可达成法目的时,法定广泛的制裁方法,即已逾越达成法目的必要最小程度,而属违宪」。对於为禁止政治行为之公务员,予以惩戒处分,又规定科以刑罚,在法目的的达成上,难谓为合理。第二审判决亦採同一见解。

  对此,高裁判所判决的多数意见认为,有关基本权事项之罚则,自罪刑衡量等观点,明显不合理亦难以容许时,应认为违宪。判决指出「对於作出损及国民全体共同利益行为之公务员,是否必须科予刑罚制裁?自维护全体国民共同利益之观点,乃立法政策之问题。前述禁止对表现自由,乃未逾合理必要之限制,且刑罚未有特别违宪之情事,对於立法机关依裁量所为之决定,必须予以尊重」。因此,认为基於保护法益之重要性,关於国家公务员法之罚则部分,立法者之决定并未明显逾越其裁量之范围。即使为轻微害之行为,一律适用罚则。危害程度的大小属违法性强弱之问题,与有无违宪之问题有别。

  关於LRA基准,惩戒处分乃国家对国民,为维持公务员组织之内部秩序,对於扰乱此秩序之行为,课予行政上之制裁。刑罚乃国家基於统治作用,为维护国民全体之共同利益,对於损及共同利益之特定行为,科予司法上之制裁。判决指出「由於两者之目的、性质、效果各异,二者相较,若针对前者予以司法判断,因尚有其他可选择之无限制之手段,即可轻易判断其并非适当」。

  反对意见认为,依公务员关系上制裁之惩戒,所为之自由限制,与刑罚制裁所为之自由限制,两者目的、根据、性质、效果各殊。后者之制裁,系以政治活动对於公务之职务活动,产生明显之危险时,对於公务员制度之维繫、运作,造成积极之阻碍,透过内部手段难以防止,使民主政治过程遭到不当的扭曲等情形,而直接对国家或社会利益造成重大侵害或危险,须以刑罚予以压制之情形。人事院规则之规定,不问职种、地位、所属行政主体业务之性质,具体相关之目的、内容、态样,仅依行为者具有公务之身分,率予概括之禁止,此系公务员关系上义务之设定,亦即与成为惩戒对象以是否具有合理性有别。带有刑罚之禁止规定,公务员之政治言论自由,产生过度广泛之限制,实已构成违宪。

  多数意见对於刑罚合宪性之判断,认系立法者之裁量,以「合理性基准」为依据,至为明确。对於某一违反行为,不问其实质恶害大小为何,应科予何种刑罚,系属立法政策之问题,而非有无违宪之问题,可谓与宪法第三十一条及第三十六条关系之问题。多数意见由於不採LRA基准,在形式上欲区别戒分与刑罚之轻重,即十分困难。而实质上,其所採之态度为何,亦无法得知。谓「关於对基本权予以限制之合理性的判断基准,无法脱离一国社会之基础而成立」,若系意味着否定LRA基准,此若非误解LRA基准,即是容任立法者独断。反之,依反对意见所採之「过度广泛限制」之理论,应认为包含LRA原则。

  国家公务员法第一O二条规定政治行为之限制,委由人事院规则订定,此所谓「空白委任」是否非为宪法所允许之问题。学说认其违宪,惟最高裁判所认为,人事院规则并未逸脱国家公务员法授权之范围,其未牴触授权之法律,要属合宪。

  关於此点,多数意见认为:「国家公务员法第一O二条第一项授权人事院规则规定政治行为,应为具体规定损及公务务员政治中立性之行为类型的授权,此乃依条文的合理解释。因此,此等政治行为,自维繫公务员组织内部秩序之观点,已有充分根据课予惩戒处分;自维护国民全体共同利益之观点,其亦带有违法性得据以科处刑罚。此与依同法第八十二条所为惩戒处分之对象,以及第一一O条第一项第十九款所为刑罚之对象,同样有授权,故未逾越宪法容许授权之程度」。

  上述说明之前,在表明国家公务员法第一O二条授权合宪之立场,后段则在驳斥反对意见。反对意见认为,关於以规范公务员关系为对象之政治行为,对人事院规则之授权,并无问题。由人事院之性质观之,当然系适当之措施。以刑罚为对象的政治行为规定之权,则非如此,由於禁止之目的、根据、性质、范围、效果相异,须个别指出严格之基准。然而就委任立法的形式面观之,反对意见之见解,似难赞同。

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