三、家族性的利弊分析　

　对于官僚制的评论，无论在哪个国家，指责都多于肯定。这不足为怪。事实上，任何事物都有两面性，老子就曾说过：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。 29 如果必须革除官僚制的弊病，我们也必须认识到不可能废除这种制度。应当说，官僚制与国家本身一样，是人类社会的一个“必要的罪恶”。不认识这一点，那么任何评论都会失于偏颇，也会因此而有害。人们只能限制它的弊害之处，但也要依靠它来进行社会和国家管理。像在中国，人们原本对社会主义制度的优越性深信不移，认为由于社会主义是为多数人谋利益的事业，所以不容怀疑地是人类历史上所建立的最进步的制度。然而，正是由于这种绝对的、违反历史唯物主义的宿命论认识，造成了社会主义制度在实践过程中的种种失误。 30 人类社会实际上不可能创造出或制造出什么尽善尽美的制度来，如果一定要相信人的完美，除非从宗教中寻找答案，否则就不可能得到正确的结论。对于官僚制及其家族性的问题，也应本着这种认识去观察，庶几可以获得客观的认识。

　　对于官僚机构家族性的诸多弊病，笔者无须多言，主要是指它对国家决策产生不利影响的各种表现。官僚的家族性本身并不一定构成一种弊害，通常要与决策过程或公权力行使过程结合起来进行分析，才能看到它的负面表现。至于家族性导致的腐败和对互相错误的包庇、遮掩等，则不是它的主要表现。一般认为官僚制在决策和权力方面产生结构性弊病的症结在于自民党一党长期执政。

　　从1955年“五五年体制”建立到1993年它的终结，自民党长期执政。为保证自民党政策的连续性，必然要建立与官僚机构的紧密联系，以使决策的具体细节及其执行更为顺利。在这种体制下，只要官僚机构保持精英队伍，在国家管理问题上保持一定的效率，那么，即使一位省厅大臣平庸无能， 31 国家机构的运行也不会受到重大影响，也不会出现重大失误。事实上，“五五年体制”建立以后，日本经济高速发展，社会迅速进步。那时的人们并没有过多地指出这种与政治紧密相连的官僚机构有什么严重的弊病。不过，在二十世纪八十至九十年代之间苏联解体后，人们开始谈论起“官僚主导”、“官厅优位”的弊端，认为官僚实际决策的模式不利于国家政治的领导，不能使日本迅速应付国际突发事件，因此要进行行政改革。 32 

　　事实上，不能迅速适应突变，正是官僚制的一个特点，假如官僚还扮演着实质决策人的角色，就会产生真正的危害。中国北宋时期的国家管理实际上掌握在胥吏手中，官员们则十分闲适，以致于后来的清代官员对此感叹不已。但是，这种在和平时期能够有效运作的国家管理制度，在战争一起——女真人打到首都汴梁（今河南省开封市）——时，立刻就土崩瓦解了。也就是说，由吏役治理的国家只能适应正常社会环境，乱世的治理必须靠政治家。

　　为什么官僚主导的国家机关不能适应迅速变化的环境？一个原因在于行政机关的构成和工作特点。首先，日本各省厅之间的密切关系属于一种必要的组织忠诚，这是保持工作效率和减少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，这种忠诚如果发展到将公众利益置于不顾，为组织利益而掩盖错误、宽容违法的程度，形成同气相许、同病相怜，一荣俱荣、一损俱损的结构，就会变质为中国人通常所说的官僚主义了。 33 进一步说，如果官是从吏升任的，那么官和吏之间也就有了一层习惯性的忠诚关系，甚至官就是吏的代表。 34 由于官、吏的这种“一家”关系，在官僚主导的条件下就降低了官的决策能力。其次，行政机构工作的基本要求是依程式，如果破坏办事程序的话，自然就可能发生越权或滥用权力的情况。但是，当时局变化而没有确定的程序可循之时，官僚习惯性地或必要地去遵循程序，就会拖延问题的解决。可以说，效率与程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在现行与党政治体制下特有的政治现象是存在着国会议员与官厅之间的“同族关系”，二者互相依赖、互相帮助，议员需要官厅制定有利于自己“族群”利益的政策，官厅需要议员协助使自己的政策在国会通过。 35 也就是说，官僚与政治家之间建立的这种同族关系，它所强调的是使政治交易固定化、明确化的意图，是一种日本特有的政治道德上的义务或责任，而这种义务或责任的不利之处就是共同拒绝于己不利的任何变化。

　　说实在的，在日本官僚与国会、政府的家族式关系模式下，国家政策法律的制定与执行与中国十分类似。中国政府构造的特点是官、吏不分，党与政不分。譬如，正常情况下，一个人年轻时进入政府机关，从基层做起，如果升职到了县、市、省或中央行政机关的领导（包括正职和副职），就成了所谓的政务官了；当他到了一定年纪或任职期满（按宪法规定，行政首长连续任职不得超过10年），如果还有工作能力，就会经过选举，进入人大担当常委会委员以上的职务；贯穿这个人成功渡过公职一生的主线，是他能正确理解和执行共产党的政策方针。中国目前政府机关的官僚主义、腐败等等现象，都与这种议、官、吏一家的制度有关，也与一党长期执政所带来的惰性有关。不过，尽管日本官僚制从九十年代初显现出一些类似的弊病，但与中国官僚体制下的弊病相比仍是小巫。区别就在于日本政治制度整体上的民主程度比较高，任何政治决策与执行不能全然摆脱民意的制约。

　　再譬如，德国政府官僚的政党性比之日本有过之而无不及，曾有“行政机关政党化”（Parteipolitisierungdes Beamtentums）的说法。在德国官僚机构中，行政决策的68％要受到高层行政官员的影响，而这些官员们的大多数都是某一政党的成员。 36 这一现象引发的问题多少与科尔（Helmut Kohl）为总理的联盟党长期执掌政府（从1982年至1998年，科尔因此成为德国历史上执政时间第二长的总理）有关。不过，在德国，这一问题没有在日本严重，持续的时间也没有日本长久，区别在于德国有一个强大的反对党，终究可以取而代之，也就是说，政治家之间的对立最终可以使行政忠诚转化。

　　为解决官僚制的弊病，有的日本政治家和学者提出要引入英国式的政府原则。自由党党首小泽一郎提出了一些主张，例如他认为，政务官应自己进行议会答辩，不要让官僚代答，自身要对政策的制定和执行负责；官僚也只就自己份内之事负责，只扮演好助手的角色。 37 山口二郎教授认为，在政党政治方面，日本与英国的最大区别在于政党的“主体性”。主体性有政策和组织两方面内容。在政策方面，政党应具备自我决策的能力，只在细节问题上借助官僚的帮助；在组织方面，每个政党成员都应当服从全党的路线，不能形成独立的“族群”。从这两点看，日本的政党没有主体性，或曰日本的政党由于家族性传统，在构造上就不成熟。 38

　　无论是什么样的一党政治，在一党操纵政治过程的情况下，社会政治层面上的政党构造不可能真正成熟，也即不可能真正体现民主制度的要求。在一党政治下，即使有民主，对于执政党来说，大部分也是装出来的，是对宪法无可奈何的服从。在一个民主国家中很难设想像在日本这样，政治家居然会公开宣称国民享有的权利“过剩”，而同时这些政治家仍然能掌握权力、制定政策。 39 如果这些政治家不是有把握在下次大选中能够再次平稳当选，他们就不敢这样说。他们之所以有这种把握，不一定是出于对自己信念正确性的认识，而是他认识到，支持他们的一些固定利益集团和具有家族心理的选区民众总会投票选举他们。所以，官僚制的家族性归根结底在于日本社会本身，是社会传统决定了现时政治构造和政治过程。有学者注意到，外来的思想不可能使社会意识发生突然的转变；任何政治理念都是国民个性集中化、组织化的表现;早在明治维新时期，伊藤博文就指出过，日本社会就是一个“乡党社会”，“家”和“同族团”是社会政治制度的基础。 40 所以，日本全社会都有一种“一家”观念，它阻碍建立执政党与反对党在政治上平分秋色的民主决策机制。

　　从上面谈到的情况看，日本战后政治舞台除在九十年代初有过短暂的社会党连立政权外，不管是“五五体制”还是“连立体制”，都是一党独大的局面。因此，日本政治制度与其他西方国家的最大区别是没有一个强大的反对党势力，日本选民似乎缺乏其他西方国家公众那样的政治自我意识，而民主国家中选民的政治自我是形成两党政治的社会基础。还有一个令人感到奇怪和困惑的现象是：当一个在野党如原社会党有机会成为执政党时，它不去积极争取，反而却缺乏执政的勇气，立志甘作“千年反对党”，主动放弃这样的机会。 41 可以这样说，如果日本政治舞台上不出现一个足以与自民党相伯仲的政治力量的话，不仅日本的代议制民主仍将保留集权现象，而且官僚制的弊病也不会根除，政治和官僚制的家族性特点也将会继续存在下去。

四、结语　　

　　上面谈论的多数是一些日本官僚制家族性存在的问题。“官僚”一词在汉字中与“公务员”或“官员”相比，具有贬义，代表着刻板、不讲人情变达的表现；“官僚制的家族性”如果代表着一种办事时按照传统的效忠性而非法律规则的话，那么它就更像是一个封建时代遗留下来的怪物。按照马克斯·韦伯（Max Weber）的观点，如果我们以家族性作为日本现代行政机构其特征的话，那么，日本就还没有建立起成熟的、现代意义上的官僚体制。韦伯认为，现代官僚统治（Bürokratische Herrschaft）以民主为条件、以法治为根据；如果行政人员只听从于一个“主人”的命令，或者内部规则高于法律的话，那么，这就是一种宗法或父权统治（Patriarchale Herrschaft）。 42

　　不过，人类追求完美，却不可能设计出完美的制度来。事实上，笔者认为家族性并不是完全不可取。从另一个角度看，它又代表着传统和文明的延续。另外，从封建社会向民主社会转变的过程中，官僚机构会不断积累权力，在各方面卷入和规范社会生活，这是不可避免的。 43 在笔者看来，除了个别问题外，日本行政机关总起来说运行得是非常有效率的和成功的。对官僚家族性的批判，可能只不过是人类追求完美的一种表现吧。

　　山口二郎教授对官僚制进行了多方面的批评，但他认为家族性政治有着一些优点，例如他认为“世袭议员”继承了先辈固有的地盘，无后顾之忧，敢于说话，不怕打击；只要这些议员有真才实学，就可以成为国家之栋梁。 44 笔者对山口教授的话深表同意。从中国历史上看，自周初以降，史官都是世袭的，所以才出现了春秋时晋董狐的故事。汉代初期，太史公职位仅次于丞相，“天下上计，先上太史公，副上丞相”。但到了专制形成的汉武帝时代，由于司马迁记载皇帝的过错而被处刑，到汉宣帝时就“以其官为令，行太史公文书事而巳，不复用其子孙”。 45 自此以后，史官的家族传统断绝，而中国也就没有信史可言了。

　　世界各国均存在着政治“世袭”的情况，但都没有成为很大的政治问题。 46 在西方，家族性只是在与一党政治相结合的时候，才会成为引发腐败、专制、低效的诱因，并且难以消除。然而，即使在日本存在着家族性政治的种种问题，但这是日本人民的选择。何况家族性或许也反映了日本社会客观的利益分配构成呢。

　　尽管福泽谕吉早就提出日本要“脱亚入欧”，但一个民族接受的外来思想意识，只会构成行为的外在指导，而内在的潜意识即所谓的民族性却是难以被新思想完全替代的，同时也是难以查觉的。因为“在特定文化形式下，所有人的行动都不可避免地要受到此文化具有的一般价值和信条的影响”， 47 这是必然的。而且事实上，日本民族在地理上处于亚洲，整体上不仅在地缘政治上，而且在社会构造上永远不可能真正实现完全“脱亚”的目标。 48 进一步说，日本民族虽然能够很快接受外来先进思想的影响，在平时完全像是在按西方的观念在思想，但是，一旦发生国家的、政治的危机，就会产生对传统思想的复归，也即真正起作用的还是深藏在日本社会和个人意识中的传统思想。 49 所以，不管如何认识家族性问题，假如它属于日本传统社会思想的一部分，那么它在什么时候都是一种“不思量、自难忘”的存在——因为它就是日本社会和日本民族本身。
注释:
1 各国在政务官的产生方面有不同做法，一般均取决于由选举产生的行政首脑的意志。在去职程序上也有各种规定，但主要的形式是在选举中败北或遭罢免。所以，此处把选举作为政务官任职的基本要素。

2 但是，不能排除行政机构在组成上受政治影响的程度，因为官僚机构是由经济影响的社会结构特别是社会政治结构之结果。参见Max Weber, Wirtschaftund Gesellschaft: Grundriss der Verstehenden Soziologie, Hrsg. von JohannesWinckelmann, Tübingen 1956,Lizenzausgabe des Verlages, S. 728.

3 仲　衛『国会がもっと身近にわかる本』，日本実業出版社，1994年6月初版，pp. 195-96.

4 参见《世袭议员主宰日本政治》，载于2000年6月23日中国《生活时报》。

5 引自http://members.tripod.co.jp/nishinom/human/to/kazutogo.html。

6 数字来源于秦郁彦编《日本近現代人物履歷事典》，東京大学出版会，2002年5月初版。此统计数字中包括有养父子关系的官僚和父或子一方为地方官僚的情况，但排除父子均为官僚的情况。另外需请读者理解的是，因为资料和主观原因，笔者所提供的这些统计数字会有一定的误差。

7 竹内直一『官僚帝国を撃つ』三一書房，1997年4月第1版，pp. 39-40.

8 引自同上注，p. 42.

9 资料来源：http://www.kantei.go.jp/jp/koizumidaijin/010426。

10 见前引竹内直一，第24页。

11 参见赵建民、刘予苇主编《日本通史》，复且大学出版社出版，1989年8月策1版，第321-22页。 12 Peter Laslett(ed.), Patriarcha:and Other Works of Sir Robert Filmer, Oxford, B. Blackwell , 1949, p. 30.

13 石田 雄『近代日本政治構造の研究』，转引自中山道子『近代個人主義と憲法学：公私二元論の限界』，東京大学出版会，2000年初版，p. 185.

14 《春秋左传·僖公》，引自吴树平等点校《十三经:全文标点本》，北京燕山出版社，1991年版，第1072页。

15 《孟子·尽心章句下》，引自同上注，第2269页。

16 日本形成这种传统实为历史上的幸事。如果不是足利义满在强迫天皇禅让皇位的前一夜“间不容发”地“急死”，那么，日本就可能形成中国式的王朝更迭和皇帝绝对专制统治的传统，也可能就不会有官吏的家族性特征了。有关史实见井上 清著『日本の歴史』（上），岩波書店，1963年9月第一刷，第181-82页。

17 深谷克己·加藤栄一編『幕藩制国家の成立·講座日本近世史1』有斐閣1981年初版，pp. 285-86，p. 299. 日本历代幕府将军多数都会得到“氏长者”的封号，如十四世纪中期幕府将军足利义满在与中国明朝的交往中被明朝皇帝称为“日本国王源道义”。从这里也可以看到“氏长者”名号的重要性。参见赵建民、刘予苇主编《日本通史》，上海，复旦大学出版社，1989年第1版，第87页。

18 同上注，pp. 41-42.

19 石母田 正『日本古代国家論（第一部）——官僚制と法の問題』，岩波書店1973年初版，pp. 33-40.

20 此汉译转引自片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，高陵社書店，1978年4月版，第6页。

21 同上片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，第159页。

22 同上片山清一编《資料·教育敕語－涣発時および関連諸資料》，第178页。

23 松尾正人『維新官僚の形成と太政官制』，引自近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，山川出版社1986年初版，p. 8.

24 坂本 多加雄『独立·官吏·創業——明治思想史における「政治家」と「官僚」』，前引近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，p. 114.

25 福沢諭吉『教育組織の改革を祈る』，转引自同上注，p.119. 福泽谕吉还分析了“古代士族”行事易于勇决的原因是家产制：拥有世禄是士族不怕辞职或失职，因为即使他们不为官，仍然衣食不愁，不像维新后的官吏那样重视名位，进退之际就要想到将来的生活。见福沢諭吉『民間経済錄二編』，见同注19，p. 136.

26 见前引坂本 多加雄，同注19，自近代日本研究会編『官僚制の形成と展開』，p. 133，p. 141.

27 应当指出，日本的官僚制家族性传统与中国的完全不同。中国古代社会结构的基本特点是有周以来形成的宗族制度，即所谓的“世官世禄”制，不像日本人之间因利益关系而相互结合，而是基于血缘关系的结合。因为在中国，一个人因其姓氏而与一定的家族有着不可分割的联系，不像日本人不太在乎姓氏问题。所以，由于中国同姓同宗关系的稳定，统治者一般都要防范一姓的势力坐大。中国历史上最早以宗族势力夺取政权的可能是周威烈王时期（公元前403年）的“三家分晋”，后又有“田氏代齐”（公元前368年），汉代还有“王莽纂汉”（公元9年）等等。不过，自南北朝以后，各王朝都十分注意不让一个家族势力过大，“纂政”的情况就十分少见了。此外，为防止“裙带关系”，东汉以后还推行了“三互法”，即异地做官、姻亲不得互相监督和亲戚不得一地一衙为官；后来还有定期换职的制度。所以，尽管现代中国官场上、特别是在县以下地方政府一级还有韦伯所说的古代“家族官僚”（Patrimonialbürokratie，见前引Max Weber, S. 775f）的遗风，国家机构整体上已经没有太多家族性的外在表现了，但“朋党”之事是断乎少不了的。中国历代官制请参见陈茂同《中国历代选官制度》，华东师范大学出版社，上海1994年第1版；韦庆远、王德宝《中国政治制度史》，高等教育出版社，北京1992年，第1版，第十章“职官管理制度”。

28 参见山住正己著《日本教育小史》，岩波書店，1998年10月第24刷，第186-87页。

29 《老子·第五十八章》，引自张默生《老子章句新释》，四川，成都古籍书店，1988年版，第76页。

30 对于具体失误，在1981年举行的中共十一届六中全会上通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中作了充分总结，指出：“由于我们党领导社会主义事业的经验不多，党的领导对形势的分析和对国情的认识有主观主义的偏差，‘文化大革命’前就有过把阶级斗争扩大化和在经济建设上急躁冒进的错误。后来，又发生了‘文化大革命’这样全局性的、长时间的严重错误。”1981年10月7日《人民日报》第1版。

31 据说，只要一位日本国会议员能够6次以上当选，就总会被任命为大臣。见山口二郎『現代日本の政治変動』，放送大学教育振興会，1999年初版，p. 75.

32 事实上，日本的官僚可以操纵一些不懂得本省事务的大臣，大臣的一切对外发言等均由官僚事先准备好。见同上注，山口二郎『現代日本の政治変動』。另见沖野安春『現代日本の政治』，芦書房，1996年初版第2刷，p. 17-19.

33 参见同前26注，山口二郎『現代日本の政治変動』，pp. 72-74.

34 小沢一郎『日本改造計画』，講談社，1994年初版第21刷，p. 56.

35 参见同前27注，沖野安春，pp.52-56.

36 WolfganRudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl.,Leske und Budrich, Opladen 1991, S. 280.

37 见前引小沢一郎，p. 59，p. 61.

38 山口二郎『危機の日本政治』，岩波書店，1999年初版，p. 65-66.

39 同上注，山口二郎『危機の日本政治』，p. 105.

40 参见丸山真男『日本の思想』，岩波書店，2000年第75刷，pp. 35-37.

41 参见前引山口二郎『現代日本の政治変動』，p. 20.

42 见前引Max Weber, S. 729, 739f.

43 Eva Etzioni-Halevy, Bureaucracyand Democracy: a political dilemma, London 1983, Routledge & KeganPaul, p. 109.

44 转引自《世袭议员主宰日本政治》，载于2000年6月23日《生活时报》。

45 （汉）刘歆撰《西京杂记》卷六，引自向新阳、刘克任《西京杂记校注》，上海古籍出版社，1991年版，第270页。

46 “文化大革命”后中国政治的一个突出特点是所谓的“革命家庭”，即许多党政干部、特别是高级干部的子女纷纷进入共产党和国家机关，形成了一种“继承关系”。这看起来类似于日本的“家族化”，但实际上完全不同。在日本，无论官僚机构如何成为决策的重要力量，他们也不可能代替民选的议员和政治家成为国家政治的主角；同时，议员和政治家即使是世袭的，也是经过选民同意的“世袭”。民主制度是对日本家族传统的最终制约。但是，在中国，“世袭”有制度延续性的客观需要，但其形式则完全是寡头式的。

47Ferrel Heady, Public Administration: A Comparative Perspective,Prentice-Hall, Inc., New Jersey 1966. 此处引文来自本书日文版：F. ヘッディ『政治体系と官僚制』，中村陽一訳，福村出版，1972年東京，p. 31-32.

48 英国政府外交顾问罗伯特·库珀认为，现代日本因为它的地理位置，永远不可能成为一个完全意义上的“后现代国家”（postmodernstate）。RobertCooper, The New Liberal imperialism, from Guardian Unlimited © Guardian NewspapersLimited 2002.

49 见前引丸山真男，p. 11-12.转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net

上一页  [1] [2]  尾页