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关闭窗口 日本行政处罚听证制度
一、行政处罚听证的范围
日本《行政程序法》设定了行政处罚听证程序的对象，即行政机关作出撤销许可证及其他严重剥夺当事人的资格或地位的行政处罚时，应该实施听证。
（一）听证的范围
《行政程序法》规定，属于下列情况之一的，必须采取听证程序：
1、作出撤销许可证的行政处罚时；
2、作出直接剥夺当事人的资格或地位的行政处罚时，如吊销营业执照，解除公司的经理、董事、监事职务等；
3、当事人是法人时，命令法人解除其经理、董事、监事的职务，解聘其员工，除名其会员的行政处罚时。法人若服从行政处罚，对于该法人的经理、董事、监事、员工、会员等来说，其地位将被剥夺。在这种情况下，上述人员被看做是行政机关行政处罚的实质性对象，应当规定听证程序保障其权益；
4、行政机关认为适当时。
（二）不需要听证的情形
《行政程序法》规定，下列情形不必采取听证程序，否则反而有损于公益：
1、由于情况特别紧急而作出的行政处罚，并被认为是不得已而为之，而且有利于公益。例如，发生了或者即将发生产品事故时，为了防止危害扩大及发生，而作出的行政处罚；
2、行政机关根据客观的资料，就能充分掌握作出行政处罚的事实根据时。例如，对已经担任公司的董事、经理的人，根据有关竞业禁止的规定而作出解除其职务的处罚时，行政机关可以向有关部门调查其任职情况，而不必听证后再作出行政处罚；
3、法律法规已经明确规定了设施或设备的设置、维持、管理以及商品的制造等技术性标准的，在通过计量、测量、实验等客观方法能够确认当事人没有符合该标准时，而作出其服从标准的行政处罚时；
4、命令交纳金钱数额、撤销金钱给付决定等关于金钱的处分。对于金钱的处分，即使有争议，最终还是能够以金钱支付这种形式来了结，因此，从行政效率的角度考虑，不必听证；
5、行政处罚的内容显著轻微；
6、法律规定的其他行政处罚。
二、行政处罚听证的主体
听证主体一般包括听证主持人、当事人、及案件调查人、代理人、辅佐人、其他利害关系人等，日本《行政程序法》对听证主持人、代理人、辅佐人、其他利害关系人特别作了规定。
（一）听证主持人
1、主持人的资格。日本行政处罚听证制度中的主持人，通常为行政机关指定的职员。《行政程序法》并没有将主持人的资格条件制度化，但该法规定了主持人的回避情形：（1）该听证的当事人、参加人；（2）当事人及参加人的配偶、四亲等内的亲属、共同居住的亲属；（3）当事人及参加人的代理人及辅佐人；（4）曾经处于上述地位的人；（5）当事人及参加人的监护人、监护监督人、保护辅佐人；（6）其他利害关系人。
2、主持人的作用。日本听证主持人的作用具体有以下几方面：（1）要求利害关系人参加听证，或者许可其参加听证；（2）在第一次听证开始时，要求案件调查人员开场说明；（3）允许当事人或参加人质问案件调查人；（4）许可辅佐人出席听证；（5）发问当事人或参加人，要求其陈述意见或提出证据，或者要求案件调查人员作出说明；（6）判断是否继续进行听证，决定新的听证日期，或者在当事人不出席听证的情况下终结听证；（7）制作记载听证审理经过的听证调查书，制作记载关于当事人及参加人的主张是否合理的报告书。
（二）代理人
《行政程序法》规定，听证的当事人及参加人，有权选任代理人。所谓代理人，是指在听证程序中，能够代替当事人及参加人，为当事人及参加人进行有关听证程序的一切行为者。
1、代理人的资格。关于代理人的资格，《行政程序法》没有任何规定，所以，代理人并不限于有律师资格的人。代理人的资格必须具有书面证明。代理人失去代理资格时，必须以书面形式报告行政机关。
2、代理人的选任。代理人的选任必须基于本人的意思，不需要行政机关的许可。但是，如果代理人进行威吓、胁迫性的行为，有可能阻碍听证程序的顺利进行和公正运行时，主持人可以命令代理人退出听证场所，并根据需要采取相应的措施。
3、代理人的权限。代理人的权限理应由本人授权的内容来决定，但是，在同一个行政听证程序中，为了避免因各个代理人的权限不同而影响听证活动的推进，法律统一规定为代理人“可以进行有关听证的一切行为”。
（三）辅佐人
所谓辅佐人，是指在听证的审理过程中辅佐当事人及参加人的人。例如，当事人及参加人是外国人或者有语言障碍的，辅佐其陈述；企业的财会人员就财务事项辅佐企业的法定代表人。
成为代理人不需要行政机关的许可，而成为辅佐人则需要行政机关认同。另外，辅佐人必须要和当事人及参加入一起参加听证。
（四）利害关系人
《行政程序法》规定，对于当事人以外，被认为与该不利处分有利害关系的人，可以要求参加听证，或者许可其参加听证。
三、行政处罚听证的程序
（一）所证的通知程序
《行政程序法》规定，行政机关有义务在实施听证之前的合理期间内，向当事人发送听证通知。
1、通知书的内容。通知书一般记载如下内容：（1）拟作出的行政处罚内容及其法律依据；（2）构成行政处罚的事实依据；（3）听证的日期及场所；（4）行政机关的名称及所在地。此外，还应书面告知当事人的相关权利。
2、通知书的送达。通知书一般采取直接送达或邮寄送达的方式。如果不能确认当事人的住所地时，可以在行政机关的布告牌上以布告的方式通知。这种情况下，从张贴布告之日算起，经过二周以后，该通知被视为送达。
（二）听证的审理程序
在日本，听证的审理是一种证明行政机关将要作出的行政处罚是否正确的证明程序。
1、听证事项的说明。审理首先由主持人将行政机关拟作出的行政处罚的内容、法律依据和事实依据等，向听证会进行说明。
2、辩论与质证。开场说明后进入案件调查人员和当事人或参加人相互辩论的阶段。经主持人许可，当事人或参加人可以向案件调查人员提出质问。值得注意的是，《行政程序法》并没有设置听证主持人对有关证据进行调查的规定。
3、听证审理的终结。辩论与质证后，在主持人作出双方皆已穷尽其主张的判断时，宣布听证审理的终结。如果有正当理由，当事人在听证日不能出席听证，听证不能终结；当事人若无正当理由，却在听证日不出席听证，又不事前提出陈述书或者证据的，并且在相当长的时间内没有出席的可能时，主持人可以规定期限，要求其提出陈述书及证据，若仍然不提出时，可以终结听证。
4、听证不公开原则和审理穷尽原则。与我国《行政处罚法》确立的听证公开原则相反，日本的听证原则上不公开进行。但是，当事人请求公开，并且行政机关认为对有关人员的隐私权不会造成侵害时，可以公开审理。《行政程序法》还规定，如果主持人判断审理未充分穷尽时，应规定新的日期，继续进行听证。
（三）文书的阅览程序
为了准备听证审理程序，当事人及参加人可以请求阅览行政机关所持有的、证明行政处罚原因和事实的资料。这是《行政程序法》所规定的听证程序中颇具特色的事项。对于这些资料，当事人提出阅览请求时，除具有侵害第三人利益的危险时，以及有其他正当理由外，行政机关不能拒绝。
1、阅览的对象、方式和时间。《行政程序法》规定的阅览是对行政机关所持有的、证明行政处罚原因和事实的资料提出阅览请求；《行政程序法》所说的“阅览”，不包括誉写；阅览可以在听证终结之前的任何时间内进行。
2、当事人和利害关系人阅览的区别。当事人可以请求阅览成为行政处罚原因和事实的任何资料；参加入一般只限于该行政处罚作出后自己的利益将受到侵害的部分；因行政处罚而获得利益者没有权利要求阅览相关文件。
四、听证调查书、报告书的制作和行政处罚的决定
（一）听证调查书的制作
听证终结后，主持人应制作记载听证审理经过的听证调查书。听证调查书中应记载听证日期，对行政机关所出示的、证明行政处罚的原因和事实，对案件调查人员的质问，案件调查人员对质问的回答，当事人及参加人陈述的意见及相关的反论等。
（二）听证报告书的制作
听证报告书是记载主持人意见的文件，其内容主要是阐明当事人对证明行政处罚原因和事实的主张是否合理。《行政程序法》非常重视听证主持人的自由心证，（1789年，法国首创的“自由心证”证据制度，是指证据无证明力，通常不以法律加以拘束，听任裁判官之自由裁量。）规定将其制作成意见书提交给行政机关的负责人。
调查书应该在听证审理时即时制作，而报告书则应该在听证终结后迅速制作。听证的当事人及参加人可以请求阅览这些调查书及报告书。
（三）行政处罚的决定
行政机关负责人接受听证调查书、报告书后，应该在充分考量的基础上，作出是否给予行政处罚的决定。
若行政机关发现存在没有经过质证的证据，在这种情况下，有必要再次举行听证，给予当事人和参加入反论、反证的机会；若行政机关发现新的事实，就不是再次举行听证的问题，而有必要另外采取新的听证程序。没有经过上述听证审查程序的行政处罚，应该说是程序上有瑕疵的行政行为，不能产生预期的效力。
（四）申诉的限制
日本学者认为，如果对经过听证程序以后作出的行政处罚不服，而向同一行政机关提起申诉几乎没有任何实质性意义，只不过是程序的重复而已。所以，《行政程序法》设置了限制申诉的规定。
【作者介绍】浙江省工商行政管理局
《《中国工商管理研究》》 第2003-11期
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