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关闭窗口 日本信息公开法的制定及特点
一般认为美国已经走在信息化时代的最前列，其次是欧洲先进资本主义国家。问题是从什么时候开始实现由工业化社会到信息化社会的转变，对此，人们有不同的认识。根据日本岸田纯之助氏在他的《信息化新时代》一书中转引提供的资料显示，这一信息化时代主要有如下几层涵义：第一，年平均收入在4000美元以上，第二，接受高等教育人口数占同年龄层的50％以上；第三，从事第三产业人数占全体产业人数50％以上；第四，生活必需品以外支出占50％以上，等等。1983年，日本经济学家松田米津在其《信息社会》一书中指出；工业发达国家已经进入信息社会；信息社会将以电脑为中心，通过电脑的不断扩大应用，从科技电脑化、管理电脑化到社会电脑化、个人电脑化。电脑的发展带来信息革命，产生大量系统化的信息、科学技术和知识。由信息网和数据库组成的信息公用事业、生产和分配信息产品，是信息社会的基本结构。需要指出的是，由于信息化时代结构改革迅速，对信息化时代的不同发展时期所给予的解释是可以理解的。信息化时代是一个历史周期，它有不同的发展阶段，关键是这一时代所反映的新技术革命引起的社会变革的趋势才是最重要的。
信息社会、信息时代，是近20年国外的未来学专家在研究21世纪初社会生活可能发生的巨大变革时提出的概念，他们提到的信息社会有五大特征。
第一，与工业化社会相比，在社会经济和生产发展中起决定作用的不是资本，而是信息知识。在日本，知识经济已开始代替工业经济。目前，知识经济最突出的现象是信息技术的广泛应用。根据1999年版日本通信白皮书显示：日本因特网的家庭普及率1998年度达到11％，其普及率达到10％以上用了5年时间，普及速度超过了计算机（13年）和移动电话（15年）。在18岁至25岁的年轻人当中，利用因特网找工作的人数达到了94％。此外，就业人员超过300人的企业，其因特网的普及率达到80％。利用网络开展贸易活动的也不断扩大。
服务业在日本经济中所占的比重也迅速提高。1998年网站服务业的市场规模达到2961亿日元，包括主页、广告制作和计算机在内的相关贸易的市场规模达到36939万亿日元。
第二，智力密集。在信息社会里，知识生产系统化，智力成为经济社会的驱动力。知识经济的关键是创造，作为劳动主体的人是创造的载体。而人的素质的提高，则主要靠教育。将来的社会，谁掌握高科技技术，谁赢得高科技技术人材，谁就赢得高科技技术的主动。由于美国准备实现在2000年之前用因特网把所有学校连接起来的目标，日本认识到日美之间产生的巨大差距。决定开辟用光纤连接所有学校、用因特网连接所有教室的道路。并树立了利用因特网的新教育理念，即，不是老师传授学生，而是学生为实现自己的学习目标接受老师的帮助。
第三，价值的增长通过知识实现。在信息社会里产生和发展起来的知识价值论，最终要取代产生于工业经济初期的劳动价值论。传统经济和企业发展的主要动力是来自廉价原材料和劳动力、规模效益等，而信息社会里至关重要的动力则是电子通道。自1993年以来，美国工业生产增长的45％是由信息产业带来的。美国信息产业产值已占国内生产总值的1／3。近年来，在全球信息高速公路建设的带动下，在全球GDP中，已有2／3以上产值与信息行业有关。
第四，面向未来、研究未来的新思维。在信息化社会，人们的思维方式发生了变化。在农业社会阶段，人们习惯向过去看，农民根据过去的经验春耕夏耘，秋收冬藏。在工业社会，人们是注意现在。而在信息社会，由于结构改革迅速，为了赢得主动，人们不得不经常考虑本来。无疑这种面向未来的新思维给信息化社会提供了新的价值判断标准。
第五，行政权将被部分取代。由于推动各项活动程序的革新，各部门实现了具有很高透明度的业务管理。如行政部门无论是机构精简，还是行政机构改革和省厅改组，如果不分析信息在办公机构中的流动，不把信息技术作为基础加以考虑，就会失去意义。由此一来，行政权将被部分取代。使管理进入一个更高的阶段。
由于信息化社会具有的上述特征，决定了制定信息公开法是信息化社会的必然选择。其理由主要有以下三点。
第一，制定信息公开法符合经济全球化的发展趋势。信息化社会是激烈竞争的社会。1999年7月小渊首相的咨询机构经济审议会提交了一份名为《经济社会的应有状态和经济新生的政策方针》的报告。报告强调政府应该努力创造一个自由的竞争社会，重视自由经济活动和市场机制，推动国家向竞争社会的方向转变。制定信息公开法有利于新技术、新产业和新文化的推广和应用。
第二，制定信息公开法符合知识社会化的需求。信息化社会由于教育的普及，人们受教育的程度普遍提高。民主参政议政的能力增强。作为信息垄断者的政府与信息接受者的国民之间的矛盾日益突出，正像里库路特事件最终成为信息公开法制定契机一样，人们要求了解事实真相，以惩治腐败，并把它提到行使自己民主权利的高度。
第三，制定信息公开法符合当前日本社会的特点，适应日本低出生率和人口老龄化的发展。近年来，日本的低出生率已引起人们和社会的普遍关注，随着人口的老龄化，社会这一阶层的人们表现更为务实。因此有人预言，21世纪日本将是福利社会。这一阶层人们行为的表现特点是，他们比任何一个年龄段的人都更关心与自己切身利益相关的一切。对政府在制定政策时的细微变化，起主要制约作用的也是这部分人。舆论调查结果可以反映这一变化。信息公开是他们行使权利的前提，因此，信息公开法的制定客观上满足了社会上这部分人的需求。
二 日本信息公开法的制定过程
18世纪，瑞典最早打开了信息公开的大门，在亚洲是韩国，在信息公开这个问题上，日本比它一直追随的美国也晚了30多年。
实行信息公开，不仅是国民监督政府的武器，国民与行政机关共享信息，也为国民参政议政开辟了道路，而且信息的有效利用和保护，也是对子孙后代负责任的表现。日本之所以迟迟没有制定信息公开法，原因是显而易见的。日本政府想通过垄断信息，完全按自己的意图实行统治，如果实行信息公开，则意味着统治者的既得权力受到侵害，对省厅信息占有的既得利益是一个冲击。同时，也由于战后日本的民主改革不够彻底，国民的政治热情受到明显制约。
然而，人类已经迈入21世纪，日本官僚意识如果不加以改变，势必被时代所抛弃。
最早意识到信息公开重要性的是原日本首相大平正芳。他于1979年曾指示认真研究这个问题，1994年坚决实行政治改革的细川内阁在行政改革大纲中明确规定审议信息公开制度。这期间，日本地方自治体已制定了600多个信息公开条例（同上。）可以说自民党一党统治的结束不是偶然的，市町村自治条例的制定，加速了一党统治破灭的步伐（同上）。1999年5月7日，日本信息公开法正式成立，2001年开始实施。它比第一部地方自治条例晚17年。正如日本读卖新闻所讲，日本的信息公开，地方自治先行，法制史是地方的“功绩”（日本读卖新闻5月8日）。信息公开法的制定是日本国民经过不懈努力，迈向21世纪划时代的政治里程碑，它使官僚主导型政治从根本上加以控制。
日本关于信息公开的辩论和展开，始于70年代初。大致经历了三个发展阶段。第一阶段是1972年至1991年。这一阶段的特点是以《行政信息公开标准》的发表为契机，日本政府采取以制约国家公务员的方式，制定了一个类似行政程序法的文件。第二阶段是1991年至1998年。进入90年代以来，由于日本政局动荡，首相更迭频繁，造成政策不连贯，又发生在政界的金权交易，进而引发国民的愤怒和政治冷漠，使选民的投票率创历史最低记录。日本学术界70年代初期就开始了关于“知晓权”的学术讨论。这一辩论的主题是：日本国民有权了解并监督法律制定过程、国会运营、行政、司法等一切事实真相；信息公开是国民参政的首要权利。这一阶段的特点是由于腐败问题接连爆光，政局扑朔迷离，已经使日本国民忍无可忍，要求公开信息的呼声一浪高过一浪。日本政府不得不重新审定制定信息公开法的各个环节。第三阶段是1998年3月至1999年5月，日本政府迫于舆论压力，将《信息公开法案》整理出台并提交国会讨论。它标志着日本信息公开的审议从此步入一个新的阶段。虽然法案没有明文规定信息公开是国民的权利，但是从法案制定的目的、意义以及对请求权者、请求对象和请求信息的规定上，与地方法规相比有大幅度跨越。而这一过程，从介绍瑞典，美国等国家情况开始到法案的制定，整整用了30多年的时间。
日本最先开始有关信息公开的讨论是1972年4月每日新闻登载的关于西山记者泄漏冲绳机密事件。记者是否有报导自由，国民是否有了解事实真相的自由，一时间成为热门话题。以此为契机，学术界重点介绍了瑞典、美国有关信息公开的情况。
1980年5月发生里库路特事件，朝日新闻以《开放的政府》为题，发表连载，透漏事情真相，在日本引起酣然大波。日本政府迫于舆论压力，同月，经内阁会议出台《关于提供信息的改善措施》，同年10月开始实施。
1983年3月日本金山町率先制定了《信息公开条例》，此外，神奈川县、崎玉县分别制定了公开条例。1984年10月，东京制定的地方条例规定了许多限制性条款，并将非公开权限委以政府裁量。由于东京所起的示范作用，大阪、京都、神奈川等大城市争相效仿，一时间，这些地方不是把精力放在制定信息公开法上，而着重于行政程序法的制定。信息公开法的制定走了一段弯路。日本政府认为，按照日本的风土人情，似乎把信息公开这项权利交给国民，蕴含着对政府政治上的不信任。这样一来，与其把权利赋予国民，不如采取对国家公务员制定必要的法律限制更为合适。
日本政府于1983年3月经临时行政调查会答辩，开始着手研究信息公开的有关问题。这期间，社会党（1985年4月）公明党（1989年11月）分别发表各自法案，对信息公开阐明态度。1990年9月日本总务厅发表了题为《关于信息公开制度主要研究课题的中间报告》，1991年1月以参议院为先导，发表了《关于行政信息公开法案》，同年12月，日本政府发表《行政信息公开标准》。1998年3月27日，《信息公开法案》通过日本行政改革委员会答辩，经内阁会议决定提交国会。这一法案，基本以行政改革委员会制定的《信息公开法基本纲要》为蓝本。草案一出台，即被一些人称之为“剧药”。显而易见，信息公开法案与日本既存的行政体系和秩序是相抗衡的。
三 信息公开法的主要特点
第一，信息公开法规定政府具有说明责任（第1条），但没有将信息公开作为国民的“知晓权”加以确认。在野党一再坚持将“知晓权”写入信息公开法，但由于自民党反对，终未实现。信息公开法明确规定，行政机关具有向国民说明其一切活动的责任。这在迄今为止日本各地方制定的信息公开条例中是没有明文规定的。政治腐败和政策制定过程的不透明度，是造成国民对政治不信任的根源。
行政机关对国民负有说明责任，换个角度也可以认为国民对行政机关有要求其说明一切活动的抽象权利。权利和义务的关系，在人类的历史上，最初是没有分离的。随着阶级的出现，权利和义务便开始分离。事实上，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。从权利的抽象性来发展、普及这种权利意识，是提高国民参政议政的最好途径。同时，这种权利和义务的结合，在一定的范围内，还可以彼此促进。从这一点理解，《信息公开法案》中规定的权利尽管是抽象权利，但毕竟是朝着民主化迈出了坚实的一步。
第二，信息公开法明确规定了公开的对象，但是一些重要部门，例如国会、法院、特殊法人等依然被排除在外。特殊法人主要包括日本公团、事业团、公库、特殊公司，根据资料显示，截止1999年3月止，日本现有法人为81个（朝日新闻1999年5月8日）此外，关于非公开的内容也作了详细的规定。它包括：（一）个人信息；（二）法人信息，法人主要指：（1）特殊法人；（2）公益法人；（3）宗教法人；（4）政治团体；（5）不具有法人格的团体。（三）安全保障信息，外交信息；其界定标准是关系到国家安全的信息；（四）为了预防犯罪，警察厅在执行工作时的信息；（五）因该信息的公开会造成外部压力或干涉，引起误解和猜测并助长特定投机者的信息；（六）由于监察，检查或取缔可能引起的不公正行为和人事管理部门不能进行正常工作行为的信息。
在参议院审议时，日本在野党提出国会也应该引入信息公开制度。因为作为政治改革一环的选举制度改革，在法案的最后制定过程是秘密的。但遭到自民党的坚决反对。被推到信息公开法实施四年后，而且就连这项修改条款也是在野党力争的成果。
第三，信息公开提起诉讼的地区扩展为全国八大地方法院。对部分公开或非公开的文件表示不服时，可向省厅提出不服请求，省厅召开信息公开审查会，决定省厅判断是否合理，此外，申请者可提起诉讼，目前受理地区为高等法院所在地的八个地方法院。他们分别是札幌，仙台、东京、名古屋、大阪、广岛、高松、福冈。最初的政府案仅限于中央省厅的集中地东京，为了避免加重地方上诉人的负担，采纳了在野党的要求。
信息公开法的制定，目前也还面临着一些急待解决的问题，主要有两个方面：1．个人信息的管理和使用；2．信息公开的彻底实施。今年7月2日日本最大电信电话及移动通讯网等两大公司，发生顾客信息外泄事件。在外泄的顾客信息中，包括与公司签约顾客的姓名、出生年月日、详细地址以及变换电话号码后的新号码、甚至还包括了顾客用于自动转帐的存折帐号以及所在工作单位、人寿保险的签约内容等等。关于行政信息将在多大程度上加以利用，还有待于观察。例如日本野中官房长官在信息公开法通过的第二天就宣布，首相官邸自由使用的官房机密费明细不实行公开，（99年为16亿日元）等等。
一部信息公开法从开始酝酿到公布，用了30多年的时间，这在日本法制史上实属罕见，这也充公说明日本的官僚体制堡垒是多么难以攻破，但无论如何，社会在前进，21世纪的日本，随着信息公开法的施行，各地方自治条例的制定、修改将迅速展开，日本官僚主导型政治在一定程度上将得到制约，这已是不争的事实。
【作者介绍】中国社会科学院日本研究所
参考文献
时事社东京1999年6月18日。
《培养运用自如的能力》，写于信息公开法成立，朝日新闻1999年5月8日社论。
《外国法译评》 第2000-1期
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