在日本的近现代发展史中，人力资本因素之重要性世所公认。日本前首相吉田茂认为：“教育在现代化中发挥了主要作用，这大概可以说是日本现代化的最大特点。”本报告对日本现代化进程中的人力资本战略进行分析，并引出对我国的若干启示。

一、日本人力资本战略的演进 （一）工业化初期的人力资本战略

在日本历经两个多世纪的闭关锁国之后，美国海军舰队于1853年和1854年两度驶入东京湾，以武力胁迫日本开放港口并签订了通商条约。日本朝野震惊于与欧美列强之间的巨大差距，向西方学习、急起直追成为精英阶层的共识。这种学习和追赶主要体现在以下的三个方面。

一是大规模“走出去”向西方学习 。明治政府于1871年派出了极具重要意义的岩仓使节团。该团由右大臣岩仓具视担任特命全权大使，成员共计使节46名、随员18名、留学生43名。其使命有三：第一，访问与日本缔结了条约的各国并递交国书；第二，为修改日本在江户时代后期与欧美列强缔结的不平等条约进行交涉；第三，对欧美各国进行全面的实地考察。此外，向欧美派遣公费留学生也成为日本后来的一项重要举措。

二是大量高薪聘请“外脑” 。为了快速学习和引进西方的先进技术，明治维新之后日本开始大量聘用来自欧美发达国家的专家和技术人员。从1868年到1900年间，在日本工作过的欧美雇员达到8000余人。政府部门中也曾雇用了较多的外国雇员，如1875年在日本中央和地方政府中任职的外国雇员超过500人。支付给外国雇员的薪水一般都很高，大致相当于当时普通公务员薪酬的20倍左右，这成为当时政府预算的重要支出项目。如1874年日本工部省经常预算中，外籍技师的薪俸占比高达34%。由于当时日本拒绝外国直接投资，与外国专家之间签订以项目为单位的有限期合同就成为最主要的技术引进方式。

三是建立现代教育体系 。明治维新之后，明治政府开始致力于构建以欧美发达国家为蓝本的现代教育体系。1871年，设立了主管教育行政的政府部门“文部省”。随后，在文部省的主导下开始了建立现代教育体系的探索和试错，义务教育制度逐步定型。

1885年，日本开始实行内阁制，伊藤博文担任首任首相，具有驻英、美等国外交官经历的森有礼担任首任文部大臣。在森有礼的主导之下，日本现代教育体系的框架开始形成。1886年，文部省分别发布了“小学校令”“中学校令”“师范学校令”“帝国大学令”4部政令，以取代原来笼统的“教育令”。小学又分为“普通”（ordinary）和“高等”（higher）两个阶段，“普通”阶段的4年就学明确规定为国民的义务。因此，“小学校令”也是日本关于义务教育制度的首个明文规定。

19世纪90年代后，日本的轻工业有了较快发展，社会对产业技能教育的需求高涨。为回应这种需求，日本政府陆续发布了“实业补习学校规定”“实业学校令”等政令，大力发展实业教育。中等教育体系成为普通中学、实业学校、高等女学校三足鼎立的格局 。

在日俄战争和第一次世界大战的刺激下，日本的工业化得到较快进展。与此同时，国民对教育的需求相应增大，要求对教育进行扩充和重构的呼声日高。在此背景下，日本于1918年发布了“大学令”，允许设立私立大学和单科国立大学。于是，早稻田、庆应、明治、法政、同志社等专门学校纷纷升格为私立大学。东京商科大学、东京工业大学等国立单科大学也相继设立。

从基础教育的发展看，1873年时小学的入学率只有28%，1898年达到69%。1900年开始实行小学阶段免费，同时这一年废止了小学的升级考试，改为自动升级制度。1902年义务教育入学率突破了90%。1907年，义务教育年限由4年改为6年。到1918年时，义务教育入学率已接近100%。小学义务教育的普及，使不断涌入产业工人队伍的劳动力都具有初等文化水平，为日本第一次工业化起飞奠定了相对雄厚的人力资源基础 。

（二）工业化中期的人力资本战略

1.二战后的教育改革 。日本于1945年战败之后，一直到1951年为止，实际治权掌握在联合国军总司令部（GHQ）手中。GHQ于1946年邀请美国教育专家团赴日考察，以帮助确定教育改革的基本方针。美国专家团经过为时一个月的调查研究，提交了一份包含一系列改革建议的报告。这份报告实际上成为了日本战后以民主化和机会均等为核心理念的教育改革的指导方针。随后，《教育基本法》于1947年公布实施。该法明确了战后教育的各项基本原则。此后，《学校教育法》等相关法律相继出台，奠定了新型教育制度的基本框架。在此框架之下，日本开始执行“6、3、3、4”教育制度，并将义务教育年限由6年延长至9年。

2.改善义务教育阶段就学条件 。进入20世纪50年代之后，随着日本经济的逐步复苏和政府财力的改善，日本陆续出台了一系列旨在改善义务教育阶段就学条件的法律。1954年出台了《偏远地区教育振兴法》，规定对偏远地区学校改善设施设备予以资助和为教员提供特别津贴。1956年出台了《关于为就学困难儿童和学生提供就学奖励的政府资助法》，规定对因经济原因就学困难的儿童和学生提供政府补贴。1963年出台了《关于义务教育诸学校免除教科书费用的法律》，实行了教科书的免费提供制度。

3.回应经济发展需求的举措 。前述美国教育专家团提出的一条建议是：为了使日本成为产业自给国，需要强化职业教育，培养熟练技工。1951年，日本出台了《产业教育振兴法》，该法规定了学校中实施产业教育所需要的设施和设备标准，学校为达标所进行的投资由中央财政负担或予以补贴。

日本的产业界自20世纪50年代初开始就积极地提出其对教育行政的需求。如日本经营者团体联盟于1952年10月发布了“关于对新教育制度进行重新考量的吁请”，呼吁对职业教育和产业教育进行扩充。1954年12月，发布了“关于完善当前教育制度的吁请”，呼吁在中小学养成尊重劳动的风气并强化社会生活和基本教养方面的训练。1956年11月，发布了“关于应对时代需求的技术教育的意见”，强调了通过技术人才培养计划确保产业技术提升的必要性。产业界的这些意见，在随后的作为“国民收入倍增计划”基础的经济审议会审议报告中得到了反映。

1960年7月，池田勇人就任日本首相，同年12月内阁就通过了“国民收入倍增计划”。而作为该计划基础的，则是同年11月经济审议会提交的审议报告。该报告指出：为了通过科技创新维持经济社会的高度发展，必须提升人的能力；为此，必须提高全体国民的教育水平，使他们具有广泛的知识、准确的判断力、正确的价值观和较强的实践能力；从长期视角来看，为了使科技人员和技术工人量足质高，需要扩充包括职业教育在内的中等教育。根据这样的方针，文部省提出了高中“多样化”政策 ，制定了发展工业高中计划，创建高等专科学校；还计划从1961年起，在7-9年之间每年增加招收1.6万名理工科大学生 。另外实施了放宽私立学校设置条件、促进高等教育扩大招生等措施 ，使大学、短期大学的数量以及在校生人数迅速增加。

4.职业教育与企业内教育的发展 。随着工业化的快速发展，产业结构随之快速发生变化，大量劳动力从第一产业转入第二和第三产业。在这样的背景下，为了确保工人的素质，企业内教育培训在这一时期得到了很大的普及。所有企业都非常注重采取OJT（干中学）的方式，大企业除此之外还会实施专门的员工培训。重视企业内教育培训已经成为依托于终身雇佣制的日本企业经营的一个重要特色。1958年日本制定了《职业训练法》（1985年被《职业能力开发促进法》所取代），其中规定了中央和地方政府设置职业培训设施并对企业开展员工培训进行支持的办法，以及实行分职种技工资格国家考试（分1级和2级两种资格）制度，体现了国家对于职业教育和企业内教育培训的高度重视。现在，企业内教育已成为日本整个国家教育体系的重要一环 。日本学者天野郁夫教授指出：“如果日本教育有什么秘密武器的话，就是企业再教育这个法宝”。

另外值得一提的是，日本从1971年开始，每五年在国家和都道府县层面都制定和实施一个“职业训练基本规划”，这一制度一直延续至今。

（三）工业化后期以来的人力资本战略

经济高速增长时期，日本的各类教育也快速发展，较好地满足了经济发展对人力资源的需求。但对日本学校教育存在弊端的批评也日益高涨，主要指向以记忆知识为主的填鸭式教育、湮灭个性的整齐划一式教育。

在这样的背景下，1982年底就任首相的中曾根康弘将教育改革作为其一项重要任务。1984年，直接为首相服务的临时咨询机构“临时教育审议会”（NCER）成立。NCER于1987年向首相提交了最终审议报告。该报告提出的教育改革的三项基本原则是:第一，重视个性；第二，构建终生学习体系；第三，应对社会的变化 。该报告成为随后一个时期日本推进教育改革的指南。

1987年8月NCER设置期满，从1988年4月起常设机构中央教育审议会恢复设置。1996年4月，中央教育审议会发布题为“展望21世纪我国教育的发展方向”的审议报告，提出了教育中的“不易”与“流行”。所谓“不易”，指的是正义感、自律、与他人协调、同情心、尊重人权、爱自然等道德心，以及对国家的归属感和忠诚心等道德情操方面的内容；所谓“流行”，指的是对社会变化的迅速适应能力，以及独立发现问题、独立学习和思考、自主判断和行动、妥善解决问题的资质和能力。总而言之，突出强调培养学生健全的人格、增加学生的多种选择、增强学生的社会适应性和参与未来国际竞争的能力等。

进入21世纪以后，面临人口减少、老龄化加剧、巨额财政赤字、国际竞争严峻的现实，日本经济产业省主导制定了“新经济增长战略”并于2006年6月公布。该战略提出，“实现中长期新发展的力量源泉就存在于‘日本国家财富之人才质量提升’之中”“培育出能够创新的人才是关键所在”。提出了三个努力方向：一是形成灵活的人才培养机制，二是推进教育界、产业界、地方联合进行人才培养，三是推行全球化人才战略，特别是吸引亚洲的优秀人才。

二、国家战略视角的日本人力资本战略

在工业化的起步阶段，面临与欧美先发工业国之间的巨大差距，日本采取了捷径追赶与打造长期发展基础并举的人力资本战略。派遣高层次使节团赴欧美进行深入考察、大量聘用来自欧美的专家技术人员均属于捷径追赶的范畴，而派遣留学生、建立现代教育体系、普及初等义务教育等举措则属于打造长期发展基础的范畴。通过实施捷径追赶，日本成功地在20世纪初期跻身世界强国之列；而打造长期发展基础所形成的人力资本积累，则使日本在二战之后的废墟上迅速实现了经济复兴。

在战后经济高速增长时期，日本奉行“加工贸易立国”战略，制造业迅速扩张，对技术工人和工程师的社会需求高涨。1963年，在《经济发展中人的能力开发的课题与对策》的咨询报告中，经济审议会明确提出：教育应该为经济发展选拔和培养大批人才。为适应经济发展对人才的需求，日本采取了大力发展职业教育、扩大理工科大学招生规模等一系列举措，为“日本制造”的快速崛起提供了必要的人力资源基础 。

进入20世纪80年代之后，随着日本经济发展模式从“追赶型”向“领跑型”的转换，社会对人才的需求也发生了相应变化，多样化、国际视野、创新能力成为人才培养目标的新关键词。日本在20世纪80年代中期以来在教育改革方面做出了一系列努力，强调多元化、终身化和国际化的发展方向，期望通过实施高水平的教育激发国民的创造性，依靠发展高新技术等来适应在国际社会中的竞争需要。在开发高素质人力资源战略的引导下，20世纪90年代以后，日本的研究生教育获得了迅速发展，研究生的在校生规模从1980年的5万人左右猛增到2000年的20万人以上。

三、对我国有哪些启示 （一）国家重大战略中人力资本战略不可或缺

日本的历史经验可见，无论明治维新时期的“殖产兴业、富国强兵”国策，还是20世纪60年代初的“国民收入倍增计划”，都在人力资本战略方面有力度非凡的举措，为日本经济起飞和高速增长奠定了坚实的基础。发展为了人，而人是发展最基本要素。因此，有关国家发展的重大战略都应对于人力资本战略有相应的考虑。特别是我国已提出要实施创新驱动战略，更应该在相应的人才结构、人才布局、人才培养体制机制方面做好顶层设计。

（二）人力资本战略既要立足当前，也要放眼长远

日本20世纪50年代末开始大力发展职业教育，在90年代初开始大力发展研究生教育，都体现了日本针对当时的人才需求而在人力资本战略上所做出的回应。而坚持不懈地提高国民的受教育程度、不断提高研发投入比例、在教育理念中坚持“不易”的核心，则体现出人力资本战略为长远发展奠定基础的作用。我国也应在适应经济社会发展的现实需要而相应调整近期人才培养目标的同时，将“科教兴国”战略持之以恒地加以推进，并在学校教育中将道德水准的提高和健全人格的形成置于重要的地位。

（三）人力资本战略应有助于社会公平目标的实现

日本在战后较早时期就通过立法支持经济落后地区的教育财政，资助家境困难的学生完成学业，对于促进社会公平发挥了积极的作用。我国目前地区差距、收入差距仍然十分巨大，虽然政府在推进教育的机会公平方面已经作出不少努力，但不同地区之间、同一地区的重点校与非重点校之间在办学条件上的差距巨大，因家贫而难以正常完成学业的青少年还为数不少。政府应以财政手段为主同时积极利用社会力量，推进地区之间义务教育阶段办学条件的均等化；建立社会助学体系，使困难群体子女不因经济原因而辍学；通过教师轮岗等机制设计，缩小同一地区公立学校之间的条件差异，推进教育公平。

（四）从企业劳动关系的稳定化入手，促进企业内人力资本积累

日本的企业内教育已经成为日本特色企业经营管理的一个重要组成部分，对于日本的人力资本积累起到非常重要的作用，也是日本企业国际竞争力的重要来源。反观我国的现实，在量大面广的中小企业中劳动关系不稳定、员工就业持续性低。由于劳动关系的不稳定，中小企业缺乏提升员工知识和技能水平的动机，因而难以有效增加企业内部的人力资本积累，进而缺乏转型升级、提升核心竞争力的能力。应以帮助农民工实现社会权利为突破口，着手构建稳定的劳动关系，进而促进企业内教育培训的大发展，尽快使企业内人力资本开发的短板得到弥补。（作者：国务院发展研究中心“国家兴衰的人力资本研究”课题组）