公元604年，圣德太子颁布古代宪法十七条，宣称“国非二君，民无两主，率士兆民，以王为主”，初步创立了古代天皇制，规定天皇可以享用一切。公元645年，以中大兄皇子为首的革新派，发动政变以推行“大化革新”，使古代天皇制完备起来。他们发布的《革新诏书》宣称：“天皇是天地间的君主，主宰万民。”规定天皇是日本全部土地和奴隶的主人，日本的土地是天皇的公地，全体百姓都是天皇的臣民。

其后天皇的权威逐步缩小，皇室经济亦慢慢落到贵族官僚“摄政”“关白”和幕府将军手里。到德川幕府时期，法律明文规定天皇必须按幕府规定的《公家诸法度》行事，皇室经济完全被幕府将军控制。天皇的生活费要从幕府领取，每年只有1万石（1石合180.5公斤）粮食。后来增加到10万石，包括以下5方面：（一）天皇的宫中财产：在山城、丹波收入30254石，廷内生活费银子745贯（每贯约3.75公斤），廷外费金子800两。（二）天上黄财产：在天城、波、摄津的收入10012石，廷内费银子515贯，廷外费金子800两。（三）修学院、游幸费收入20贯。（四）女院收入3000石。（五）东宫收入2000袋（每袋4斗）。其后还有准后（太皇太后、皇太后等）、关白（辅佐天皇执政的大臣）、两传奏（天皇和幕府间的联络官）用费收入等。

这些费用由幕府官吏征收后交给皇室。其他临时费用也要另外向幕府申请支付。

在相当长的时间里，天皇的财产只不过相当于一个小的大名（封建诸侯），天皇举行国事活动受到很大限制。如1502年，后柏原天皇想举行即位大典，但因得不到足够的经费而作罢。1532年，后奈良天皇拟按惯例举办赏雪宴会，也因酒的数量极少搞不成宴会，只好看看雪景了事。

那时候，皇室靠幕府将军的“赏赐”活命。1568年，织田信长每年给天皇156石贡米做生活费。1587年，丰臣秀吉把年产7000余石粮食的领地献给天皇。

到19世纪初叶，天皇也不只不过相当于一个拥有12万石领地的封建领主。