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关闭窗口 专家谈日本政府巨灾应急准备的经验及借鉴
日本政府的灾前应急准备工作
日本政府扎实开展巨灾应急准备工作，为避免初期更大规模损失奠定了重要基础。1995年神户大地震之后，《灾害对策基本法》被重新修订，其中对预防准备的内容及其实施的责任作了更为明确和详细的规定，在此次日本大地震的应对过程中，巨灾应急决策制度、应急救援协作机制、系统性减灾措施等项工作都发挥了重要功效。
(一)完善巨灾应急决策制度
日本政府对灾害的处置，可依平时与灾时加以区分。在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门以及公共部门(如日本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话株式会社社长、日本放送协会会长等)共同参与中央防灾会议，制定防灾基本计划与防灾业务计划；灾害发生时则在中央设置“非常灾害对策本部”加以因应。在地方一级，都(道府县)与市(町村)的地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，并制定地区性防灾计划；灾时则立即设置“灾害对策本部”。为完善中央政府灾害管理的相关职能，日本中央政府于2001年建立了内阁府危机管理室，该部门不但负责向政府内阁和首相直接提供决策支持，还负责中央各部门间的应急协调工作；另外，还加强了国土交通省的灾害管理职能，以促进和统筹全面的减灾措施，加强对地震、海啸、洪水和山体滑坡等灾害的系统性防范工作。
从管理体制来看，日本政府采用中央—都(道府县)—市(町村)三级灾害管理体制，各层级平时定期召开防灾会议，制定防灾计划并贯彻执行。神户大地震之后，有的日本专家认为“中央集权型”的危机管理体制不如美国，具体表现为：地方过度依赖中央防灾，致使地方政府在灾害应急的组织与执行能力上表现不佳；另外，呆板地执行中央至地方三级体制的响应方式，致使反馈信息未能成为应急决策的有效参考，反而变为救灾的障碍。由于在面临重大灾害时，内阁必须首先征询中央防灾会议的意见，再召开内阁会议，从而延误救灾的“黄金时间”。修订后的《灾害对策基本法》规定，全体内阁成员均为对策本部的成员；灾害发生时，为迅速建立紧急救灾体系，“非常灾害对策本部”不经由内阁会议即可设置。这一规定在此次日本大地震应对中得以应用，日本内阁危机管理室监测到地震信息后，立即设立首相官邸对策室；岩手县、宫城县、青森县政府同时设立地方政府灾害对策指挥部，福岛县政府和茨城县政府分别在震后19分钟、24分钟设立灾害对策指挥部；13时50分，菅直人在首相官邸对策室开紧急会议，并随即设立“地震紧急对策本部”，以指导全国抗震救灾工作，下达了确认灾情和震情、确保居民的安全和采取初期避难措施、确保生命线和恢复交通、尽全力向灾民提供确切信息等四项指令。
(二)加强应急救援协作机制建设
目前，日本逐渐形成一套完整有效的巨灾应急救援协作机制。一是建立广域(跨地区)救灾协作机制，即各道府县与市町村关于黄金救灾72小时相互支援协议，临近地方政府自行签订灾时相互支援协议，协议规定和明确了联络单位、支援内容、请求支援程序、经费负担及训练等内容；同时，签订相互支援协定后，通常会定期举办专门会议，讨论规划相互支援演习及相关事宜。神户大地震之前，仅有3个都县签订广援协议，目前所有的都道府县都签订了72小时相互支援协议，90%以上的市町村签订了相互支援协议。二是建立消防应急救援出动机制。1995年神户大地震发生时，日本全国消防部门临时组建了消防援助队，由于当时消防援助队救灾效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助队制度，当大规模灾害发生时，消防援助队迅速收集灾情,可以调度全国器材和装备、人力等资源进入灾区开展救灾、灭火、救助等行动；三是建立警察应急救援机制，神户大地震中，兵库县受灾超乎想象，由于震区警察应急救援工作包括灾害失踪人口调查、灾害情报收集、公众应急避难引导、安置、交通管制工作等繁杂内容，导致人力严重不足，日本政府总结经验建立警察应急救援机制，规范和强化了灾区以外的警察应急救援时的各项职责；四是建立自卫队应急救援出动机制，当大规模地震发生，市町村或都道府县首长可以直接请求自卫队协助救灾工作，在此次日本大地震中，13时52分，即地震发生6分钟后，岩手县知事向自卫队提出派兵请求，14时1分，自卫队东北方面航空队马上派遣直升机到灾区调查灾情；14时2分，宫城县知事向自卫队东北方面总监提出请求，3分钟后，航空自卫队和海上自卫队3架飞机出动救灾。
日本政府为了应对巨灾，规范和明确了警察、消防、自卫队三大应急力量相互协助的必要事项。《日本消防组织法》第24条规定，促使消防与警察在救灾中能够共同相互支持，并将消防、警察及自卫队的相互支持机制明确化。日本消防厅与防卫厅(现升格为防卫省)于1996年1月17日签订了《大规模灾害时消防和自卫队相互协助的协议》；警察厅和防卫厅则签订了《大规模灾害时警察和自卫队相互协助协议》。这三大应急力量之间主要开展以下合作：
首先，互相提供灾害情报，开展日常协作演习。除了交换有关大规模灾害的信息、关于救援活动情况外，也包括各种有助于完成任务的信息。比如，消防方面负责人(如都道府县的消防部队的负责人等)和自卫队方面负责人(如管辖该都道府县的师团长等)，共同把灾害信息的交换和研判作为演练的重要内容。
其次，协调灾区各项救援工作。比如，在灾区附近的警察厅和消防厅，为了使灾区的救援活动取得更好的效果，调整现场的救援机构或组织，设置专门的联络人员，及时协调应急救援工作。
第三，提供运送救援力量方面的帮助。如通过自卫队的帮助，将警察部队和消防援助队空运；通过自卫队帮助开辟紧急交通路线，清除障碍车辆，确保紧急状况下的道路畅通。此外，依据1995年9月1日修订的《灾害对策基本法》，为确保紧急车辆的通行，警察有命令驾驶人采取必要措施，甚至在不得己时有限度越权的处置权利(如警察不在现场时，自卫队、消防队员可替代警察行使此权)。
(三)强化系统性减灾措施
日本政府高度重视系统性减灾措施，将减少灾害风险纳入国家各部门政策、规划和项目中，以及国际和双边关系中，
在以下几个方面可以得到体现：
一是大力支持巨灾防范和应对方面的科技研究，努力提升全社会的巨灾风险意识。日本政府大力支持巨灾应对方面的科技攻关，积极开展1995年神户大地震、2004年印度洋海啸和2008年汶川地震等国内外巨灾的专门研究。早在2001年日本的多家灾害研究机构预测日本会在10-15年内发生地震、海啸等巨灾的概率非常高。2006年拍摄完成的《日本沉没》，影片中设定的大地震引发的海啸造成日本列岛被淹没的场景，就是在众多日本灾害专家研判基础上加工形成的。
二是将巨灾应对融入到社会管理和城市建设中。日本政府把灾害预防、应急体系建设纳入到城市建设和日常社会管理中，通过完善城市防灾减灾的系统规划，构建城市综合防灾圈，加强学校、医院、警察等重要公共部门建筑设施的抗震设防能力，设置阻止火势阻燃带和避难疏散线路，建设防灾指挥和物资储备基地、防灾公园、安全教育馆、社区消防储水池等系列措施，强化城市综合防灾体系。
三是制定巨灾情况下的业务可持续性计划。所谓业务持续计划(BCP)是通过事先分析组织潜在的各类威胁，进而制定和实施一系列备灾措施，确保组织在巨灾应对中能够迅速恢复关键业务，从而保障组织整体业务的持续性运营。简单来说，业务持续计划是在传统防灾对策的基础上，分析和研究灾害发生时“应该优先恢复哪些关键业务”的措施，系统评估这些关键业务“在多长时间内可以恢复到什么程度”，并以此来制定对策的具体内容。2010年6月，中央政府的各省厅和都道府县全部制定了业务可持续性计划。
四是定期开展巨灾应急演习。《灾害对策基本法》规定了政府开展防灾演习的职责。为了在全国范围内推进各种演习，中央防灾会议还专门制定年度“综合防灾演习计划”，该计划规定实施演习的基本标准，构建了综合防灾演习框架，在每年9月1日防灾日，全国各地都要在灾害管理部门协助下开展防灾演习。比如，2003年以来，每年在首相官邸举行所有内阁大臣参加的巨灾应急指挥演练，假定的场景是东海、东南海、南海地震同时发生，造成25000人死亡(其中海啸死亡9100人)，毁坏建筑55万栋情况。近年来，类似角色扮演模拟的防灾演习理念被引进到实际演习中，参与者不再被告知任何信息，一旦进入演习必须做出迅速判断和响应。
五是建立国际救援队接受制度。日本积极寻求在亚太地区开展巨灾互助合作，为实现能迅速到达受灾地的目的，日本外务省、国际协力机构(JICA)及相关省厅，针对更加具体的紧急请求事项，建立一系列相关制度。根据修正后的接受海外救援相关法律，在发生巨灾且有必要接受大规模救助时，外务大臣与防卫大臣可以直接决定接受相关应急救援队伍。此外，2001年以来日韩开始逐步建立防灾救灾信息交换、相互派遣灾害管理人员、巨灾条件下协同救援等制度。还有，日本防卫省和美国国防部在《美日安保条约》框架下签署了《重大灾害相互支援协议》。
对我国的借鉴
在此次巨灾应对中，日本政府在有效避免初期更大规模人员伤亡和财产损失的同时，也存在核事故风险评估和准备严重不足、灾民生活保障不力等严重问题，给日本甚至国际社会带来了严峻挑战，借鉴日本巨灾准备的经验和教训，对于完善我国的巨灾应急准备工作有重要意义。
(一)要进一步完善巨灾应急准备制度
一是要评估日本地震海啸及次生、衍生灾害的全面影响，系统研究其经验教训。评估和跟踪研究日本地震海啸及次生、衍生灾害带来的环境、经济、政治、科技、外交、国家安全等方面的国际国内影响；系统总结和研究其在巨灾应急指挥、监测预警和信息发布系统建设、城市防灾规划、核电设施规划和管理、物资保障、能源储备、应急救援、灾害信息国际通报等准备方面的经验和教训。二是要制定和完善国家巨灾风险管理战略。将巨灾风险管理与经济社会发展战略统筹考虑，在国家战略规划、城市总体规划等重大项目规划和设计中，开展针对地震、海啸、洪水、核事故等巨灾风险的综合评估。研究和完善城市巨灾综合防御体系建设。建立与应对巨灾风险和战争风险相适应的国家应急管理体制机制和综合物资保障体系。建立国家灾害即时信息发布网。加快建立政策性巨灾保险机制。健全政府主导、专家参与、权威有效、快速便捷的灾害科普宣教机制。三是建立国家巨灾应急演练制度。在评估国家巨灾风险的基础上，结合我国灾害管理工作的实际特点，建立和完善国家巨灾应急管理定期演习制度，开展中央、跨省、跨部门的巨灾应对演练，查找巨灾应对工作中的薄弱环节，提升中央和地方间、各部门间、军地间的应急协调和支持支援能力，提高中高级公务员应对巨灾的实战能力。
(二)加强巨灾防范和应对国际合作目前，重大灾害的国际风险日益增加，各国都面临提升巨灾风险防范和应对能力的迫切任务。对中国而言，加强国际巨灾应对合作，积极参与国际重大救援活动，有利于展示关心世界、关爱人类的形象，有助于充分借鉴巨灾应对经验和教训，有助于和谐世界的构建。这就需要结合我国的实际情况，积极开展联合国框架下的巨灾应急准备工作，争取在国际防灾减灾工作中发挥更大作用；加强与其他国际组织、非政府组织的防灾减灾合作，重点加强在“金砖五国”、上海合作组织、亚太经济合作组织、东亚范围和框架内的防灾减灾合作，研究和建立相应的巨灾救援合作机制；积极开展防灾减灾的多边、双边合作，研究和建立与东盟、日、韩等周边国际组织和国家的防灾减灾合作的更有效渠道和内容，努力拓展与发展中国家的防灾减灾方面的合作渠道和内容；加强在灾害管理、减灾技术、信息共享等方面的国际交流与合作；促进大陆与港、澳、台间的防灾减灾方面的交流和协作；尽快完善接受和派遣大规模海外救援队伍实施救援的相关制度；建立和完善国内民间组织参与国际防灾救灾工作的相关制度。
(作者：国家行政学院应急管理培训中心讲师 游志斌)
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